  Direito
Administrativo
     Parte II
   Mrcio Fernando Elias Rosa
          Procurador de Justia/SP.
  Mestre em Direito do Estado pela PUCSP.
   Professor Universitrio e no Complexo
         Jurdico Damsio de Jesus.




  Direito
Administrativo

               3 edio
                  2011


              Volume 20
                                                                                             ISBN 978-85-02-11341-1



                  Rua Henrique Schaumann, 270, Cerqueira Csar -- So Paulo -- SP                     Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
                  CEP 05413-909                                                                                (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
                  PABX: (11) 3613 3000
                                                                                                Rosa, Mrcio Fernando Elias
                  SACJUR: 0800 055 7688                                                              Direito administrativo / Mrcio Fernando Elias Rosa.  3.
                  De 2 a 6, das 8:30 s 19:30                                                 ed.  So Paulo : Saraiva, 2011.  (Coleo sinopses jurdicas;
                  saraivajur@editorasaraiva.com.br                                              v. 20)
                  Acesse: www.saraivajur.com.br                                                        1. Direito administrativo 2. Direito administrativo  Brasil
                  FILIAIS                                                                       I. Ttulo. II. Srie.
                  AMAZONAS/RONDNIA/RORAIMA/ACRE
                  Rua Costa Azevedo, 56  Centro                                                10-11402                                                           CDU-35
                  Fone: (92) 3633-4227  Fax: (92) 3633-4782  Manaus
                  BAHIA/SERGIPE                                                                                     ndice para catlogo sistemtico:
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                                                                                             Preparao de originais Daniel Pavani Naveira
                  GOIS/TOCANTINS
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                                                     NDICE

Captulo I -- Licitao .................................................................           15
 1. Introduo ................................................................................     15
 2. Dever de licitar ..........................................................................     16
 3. Conceito ...................................................................................    17
 4. Finalidade..................................................................................    17
 5. Legislao..................................................................................    17
 6. Princpios ..................................................................................   18
 7. Objeto ......................................................................................   23
 8. Destinatrios .............................................................................     24
 9. Pressupostos ..............................................................................     25
10. Contrataes diretas: licitao dispensada, dispensvel e inexigvel                            25
    10.1. Licitao dispensada...........................................................           26
    10.2. Licitao dispensvel ..........................................................          29
    10.3. Licitao inexigvel ............................................................         35
11. Modalidades de licitao ............................................................           37
    11.1. Definio da modalidade obrigatria .................................                     38
    11.2. Concorrncia ....................................................................         38
    11.3. Concorrncia internacional ...............................................                39
    11.4. Caractersticas ou requisitos da concorrncia ......................                      39
    11.5. Tomada de preos ..............................................................           40
    11.6. Convite .............................................................................     40
    11.7. Concurso ..........................................................................       41
    11.8. Leilo ................................................................................   41
    11.9. Prego ...............................................................................    42
    11.10 Consulta ..........................................................................       43
12. Procedimento -- fases ...............................................................           43
    12.1. Edital ................................................................................   44
    12.2. Habilitao ........................................................................      45

                                                                                                         5
    SINOPSES JURDICAS



        12.3. Classificao ......................................................................       46
        12.4. Julgamento ........................................................................        46
              12.4.1. Tipos de licitao ...................................................             47
        12.5. Homologao....................................................................            48
        12.6. Adjudicao ......................................................................         48
        12.7. Invalidao da licitao ......................................................            48
        12.8. Recursos ...........................................................................       49
    13. Prego -- especificidades ...........................................................            50
    14. As fases dos procedimentos licitatrios .......................................                  53

    Captulo II -- Contratos Administrativos .........................................                   57
      1. Conceito ...................................................................................    57
      2. Contratos administrativos -- caractersticas ................................                   57
         2.1. A Administrao como contratante ....................................                      58
         2.2. Finalidade do objeto ..........................................................            58
         2.3. Formalismo .......................................................................         59
         2.4. Procedimento....................................................................           59
         2.5. Clusulas exorbitantes........................................................             60
      3. Competncia legiferante ............................................................            60
      4. Espcies.....................................................................................   60
      5. Vigncia e eficcia .....................................................................       61
      6. Prazo de durao .......................................................................        61
      7. Garantias ...................................................................................   61
      8. Clusulas exorbitantes................................................................          62
         8.1. Alterao e resciso............................................................           63
         8.2. Manuteno do equilbrio econmico e financeiro ....................                       63
         8.3. Inoponibilidade da exceo de contrato no cumprido ......                                 63
         8.4. Controle do contrato.........................................................              64
         8.5. Penalidades ........................................................................       64
               8.5.1. Multa .....................................................................        65
               8.5.2. Suspenso temporria .............................................                 65
               8.5.3. Declarao de inidoneidade ....................................                    65
               8.5.4. Abrangncia ...........................................................            65
         8.6. Instrumento contratual ......................................................              66
         8.7. Execuo do contrato ........................................................              66
         8.8. Extino do contrato .........................................................             67
         8.9. Inexecuo contratual ........................................................             67
         8.10. Teoria da impreviso..........................................................            68
               8.10.1. Caso fortuito ..........................................................          68
               8.10.2. Fora maior ............................................................          69

6
                                                                               DIREITO ADMINISTRATIVO



          8.10.3. Fato do prncipe .....................................................             69
          8.10.4. Fato da Administrao.............................................                 69
          8.10.5. Interferncias imprevistas ........................................                70
          8.10.6. Distines e consideraes finais .............................                    70
 9. Modalidades -- contratos em espcie ........................................                     70
    9.1. Contrato de obra pblica (contrato de colaborao) ...........                              71
    9.2. Contrato de servio (contrato de colaborao) ...................                           71
    9.3. Contrato de fornecimento (contrato de colaborao) .........                                72
    9.4. Contrato de concesso.......................................................                72
          9.4.1. Concesso de obra pblica ......................................                    73
          9.4.2. Concesso de servio pblico .................................                      73
    9.5. Contrato de gerenciamento ...............................................                   74
    9.6. Contrato de gesto ............................................................             75
10. Convnios .................................................................................      75
11. Consrcios ................................................................................      76
12. Consrcios pblicos...................................................................           76
    12.1. Personalidade jurdica e constituio ..................................                   77
    12.2. Normas comuns aos consrcios pblicos............................                          77
    12.3. Espcies de contrato ..........................................................            79
    12.4. Alteraes legislativas .........................................................          80
13. Parceria pblico-privada ...........................................................             81

Captulo III -- Servios Pblicos ....................................................               84
  1. Conceito ...................................................................................    84
  2. Pressupostos ..............................................................................     84
  3. Dever de prestar ........................................................................       84
  4. Classificao ..............................................................................    85
  5. Princpios ..................................................................................   86
     5.1. Continuidade do servio pblico .......................................                    87
     5.2. Generalidade .....................................................................         87
     5.3. Igualdade entre os usurios -- isonomia ............................                       88
     5.4. Eficincia ..........................................................................      88
     5.5. Atualidade .........................................................................       88
     5.6. Modicidade das tarifas .......................................................             88
     5.7. Cortesia ............................................................................      88
  6. Direitos do usurio ....................................................................        88
  7. Formas de prestao ..................................................................          89
     7.1. Servios centralizados ........................................................            90
     7.2. Servios desconcentrados...................................................                90
     7.3. Servios descentralizados ...................................................              90

                                                                                                          7
    SINOPSES JURDICAS



     8. Titularidade e modo de prestao ..............................................                 90
     9. Delegao e outorga de servio pblico .....................................                    91
    10. Concesso de servio pblico ....................................................               91
        10.1. Competncia legiferante ....................................................              92
        10.2. Conceito legal ...................................................................        92
        10.3. Caractersticas....................................................................       92
        10.4. Remunerao ....................................................................          96
              10.4.1. Taxa .......................................................................      96
              10.4.2. Preo pblico -- tarifa ...........................................               96
    11. Permisso de servios pblicos ...................................................              96
    12. Autorizao...............................................................................      97
    13. Agncias executivas ...................................................................         98
    14. Agncias reguladoras..................................................................          98
    15. Parceria pblico-privada ...........................................................            98
        15.1. Conceito legal ..................................................................         98
        15.2. Modalidades (Lei n. 11.079/2004) ....................................                     99
        15.3. Abrangncia (Lei n. 11.079/2004) ....................................                     99
        15.4. Limites ..............................................................................   100
        15.5. Identidade do regime jurdico -- concesses comuns e regi-
              me das PPPs ......................................................................       100
        15.6. Distines -- concesses comuns e regime das PPPs..........                              101
        15.7. Licitao ..........................................................................     101
        15.8. Contraprestao ...............................................................          102
        15.9. Regras especficas .............................................................         103
    16. Desestatizao e privatizao ......................................................           104

    Captulo IV -- Limitaes ao Direito de Propriedade .......................                        110
      1. Introduo ................................................................................   110
      2. Modalidades ..............................................................................    110
         2.1. Limitaes administrativas ..................................................            110
         2.2. Ocupao temporria ........................................................             111
         2.3. Tombamento .....................................................................         111
         2.4. Requisio administrativa ..................................................             112
         2.5. Servido administrativa ......................................................           112
      3. Desapropriao..........................................................................      112
         3.1. Requisitos constitucionais .................................................             114
              3.1.1. Necessidade e utilidade pblica ...............................                   115
              3.1.2. Interesse social ........................................................         115
        3.1.3.Indenizao .......................................................................      115
        3.1.4.Pagamento ........................................................................       117

8
                                                                               DIREITO ADMINISTRATIVO



 4. Retrocesso ...............................................................................      117
 5. Tresdestinao ...........................................................................       118
 6. Anulao ...................................................................................     118
 7. Smulas do Supremo Tribunal Federal .......................................                      118
 8. Smulas do Superior Tribunal de Justia ....................................                     119

Captulo V -- Interveno na Ordem Econmica e Financeira ..........                                 122
 1. Introduo ................................................................................      122
 2. Natureza ...................................................................................     123
 3. Modalidades de interveno ......................................................                123
    3.1. Monoplio ........................................................................          124
    3.2. Represso ao abuso do poder econmico ..........................                            124
    3.3. Controle do abastecimento ................................................                  124
    3.4. Tabelamento de preos ......................................................                125

Captulo VI -- Responsabilidade Civil do Estado ............................                         127
 1. Introduo e conceito ...............................................................            127
 2. Teorias ......................................................................................   127
    2.1. Teorias publicistas ..............................................................          129
         2.1.1. Teoria da culpa administrativa (ou culpa no servio,
                   culpa annima do servio) ......................................                  129
         2.1.2. Teoria do risco administrativo .................................                     130
         2.1.3. Teoria do risco integral ...........................................                 131
 3. Responsabilidade estatal no direito brasileiro ..............................                    131
    3.1. Excluso da responsabilidade .............................................                  133
 4. Responsabilidade por atos legislativos ........................................                  134
 5. Responsabilidade por atos jurisdicionais.....................................                    135
 6. Reparao do dano ...................................................................            136
    6.1. Prescrio..........................................................................        136
 7. Da ao regressiva......................................................................         138
 8. Responsabilidade por atos ilcitos...............................................                139

Captulo VII -- Controle da Administrao .....................................                      142
 1. Introduo ................................................................................      142
 2. Fundamento ..............................................................................        142
 3. Classificao (tipos) de controle .................................................              143
 4. Controle administrativo .............................................................            145
 5. Controle administrativo exercitado de ofcio ..............................                      145
    5.1. Fiscalizao hierrquica ......................................................             146
    5.2. Superviso superior ...........................................................             146

                                                                                                           9
     SINOPSES JURDICAS



         5.3. Controle financeiro ...........................................................         146
         5.4. Pareceres vinculantes .........................................................         147
         5.5. Ouvidoria .........................................................................     147
         5.6. Recursos administrativos hierrquicos ou de ofcio ............                         147
      6. Controle administrativo exercitado por provocao ....................                       148
         6.1. Direito de petio .............................................................        148
         6.2. Pedido de reconsiderao...................................................             149
         6.3. Reclamao administrativa.................................................              149
         6.4. Recurso administrativo ......................................................           149
      7. Prescrio administrativa ............................................................       151
      8. Coisa julgada administrativa .......................................................         151
      9. Prescrio de aes movidas em face do Poder Pblico ..............                          152
     10. Controle legislativo ...................................................................     152
         10.1. Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) .........................                      153
         10.2. Pedido de informaes ......................................................           154
         10.3. Convocao de autoridades ...............................................              154
         10.4. Fiscalizao pelo Tribunal de Contas ..................................                155
     11. Controle jurisdicional ................................................................      157
     12. Natureza do controle ................................................................        158
         12.1. Controle de constitucionalidade ........................................               159
         12.2. Atos polticos ou de governo .............................................             160
         12.3. Atos interna corporis ...........................................................      160
         12.4. Atos legislativos .................................................................    161
         12.5. Privilgios processuais .......................................................        161
     13. Fazenda Pblica em juzo ..........................................................          162
     14. Smulas vinculantes ................................................................         164
     15. Mandado de segurana ..............................................................          167
        15.1. Natureza ...........................................................................    167
        15.2. Objeto ..............................................................................   167
        15.3. Direito lquido e certo.......................................................          168
        15.4. Impetrante -- legitimidade ativa ........................................               168
        15.5. Impetrado -- legitimidade passiva......................................                 169
        15.6. Atos legislativos e judiciais .................................................         170
        15.7. No cabimento .................................................................         170
        15.8. Rito e liminar ...................................................................      171
        15.9. Ministrio Pblico ............................................................         173
        15.10. Mandado de segurana coletivo........................................                  173
               15.10.1. Objeto .................................................................      173
               15.10.2. Legitimidade ativa -- impetrante ..........................                   174
     16. Ao popular .............................................................................   175

10
                                                                             DIREITO ADMINISTRATIVO



    16.1. Requisitos .........................................................................     175
    16.2. Finalidade..........................................................................     175
    16.3. Legitimidade ativa -- autor ...............................................              175
    16.4. Legitimidade passiva -- ru ...............................................              176
    16.5. Ministrio Pblico ............................................................          176
    16.6. Competncia.....................................................................         176
    16.7. Liminar -- rito..................................................................        176
    16.8. Sentena............................................................................     177
    16.9. Execuo...........................................................................      177
    16.10. Prescrio .......................................................................      177
17. Ao civil pblica ......................................................................      178
18. Mandado de injuno ................................................................           178
19. Habeas corpus..............................................................................    181
20. Habeas data ................................................................................   182
21. Reclamao ..............................................................................      184
22. Smulas do Supremo Tribunal Federal .......................................                    184
23. Smulas do Superior Tribunal de Justia ....................................                   187

Captulo VIII -- Ao Civil Pblica e Inqurito Civil .........................                    189
 1. Introduo ................................................................................    189
 2. A inadequao do processo civil ................................................               190
 3. Interesses coletivos em sentido amplo ........................................                 190
 4. Tutela jurisdicional coletiva -- princpios ..................................                 194
    4.1. Do acesso  jurisdio coletiva (CF, art. 5, XXXV) ..........                            194
    4.2. Da no taxatividade ...........................................................           194
    4.3. Princpio da mxima prioridade .........................................                  195
    4.4. Princpio da no exclusividade da legitimidade ativa ..........                           196
    4.5. Princpio do mximo benefcio da tutela coletiva ...............                          196
    4.6. Princpio da fungibilidade ..................................................             196
    4.7. Da disponibilidade motivada..............................................                 197
 5. Legitimidade ativa .....................................................................       198
    5.1. Ministrio Pblico.............................................................           199
 6. A ao civil pblica como meio controlador ..............................                      200
 7. Competncia.............................................................................       200
 8. Liminares e antecipao de tutela ...............................................              201
 9. Recursos ...................................................................................   202
    9.1. Suspenso imposta pelo Presidente do Tribunal ..................                          203
    9.2. Requisitos e pressupostos...................................................              203
10. Coisa julgada .............................................................................    205
11. Inqurito civil ...........................................................................    206

                                                                                                         11
     SINOPSES JURDICAS



     12. Compromisso de ajustamento ....................................................                 210

     Captulo IX -- Improbidade Administrativa.....................................                      214
      1. Introduo ................................................................................     214
      2. Sujeitos da improbidade.............................................................            215
      3. Modalidades ..............................................................................      216
      4. Sanes .....................................................................................   218
      5. Excees ...................................................................................    219
      6. Foro competente -- regras processuais .......................................                   221
      7. Prescrio..................................................................................    222
      8. Declarao de bens ....................................................................         223
      9. Improbidade e ao civil pblica -- normas gerais .....................                         223




12
                                   APRESENTAO

      A expanso natural que o direito administrativo vem recepcio-
nando obrigou o autor e a editora Saraiva a conceberem o presente
volume, que analisa institutos de grande relevo e de inegvel aplicao
contempornea, como os servios pblicos, o regime das parcerias, a
responsabilidade civil do Estado, os instrumentos de controle da Ad-
ministrao e a improbidade administrativa.
      A publicao de novo volume dedicado ao direito administrati-
vo, por outro lado, atende a uma justa reivindicao dos leitores --
estudantes e estudiosos do direito administrativo --, j que se tornou
inadequada a manuteno de todos os institutos em um s volume
(19 da coleo).
      A receptividade encontrada desde a 1 edio do volume 19 e
as crescentes referncias efetuadas ao estudo publicado permitiram
que o compromisso estabelecido fosse agora reafirmado, renovando-
-se o propsito de oferecer o mesmo estudo didtico, objetivo e
conciso, mas agora um tanto mais aprofundado.




                                                                          13
                           CAPTULO I
                          LICITAO

 1     INTRODUO
      A Administrao Pblica direta e indireta necessita contratar
com terceiros para suprir as suas necessidades ou necessidades da co-
letividade. Obras, compras ou servios necessitam ser contratados e o
ajuste h de ser precedido de instrumento hbil  garantia da morali-
dade administrativa, da eficincia, da economicidade, dentre outros
fundamentos. Desde sempre se soube que as contrataes desejadas
pela Administrao devem ser presididas por critrios impessoais, que
privilegiem aqueles critrios citados e que podem ser capazes de evi-
tar abusos ou ilcitos em detrimento do patrimnio pblico. A exi-
gncia da licitao mantm relao direta com o princpio republica-
no, com a isonomia entre os administrativos e corresponde a um
modo particular de limitao  liberdade do administrador -- que
no contrata aquele que deseja, mas aquele que figurar como vence-
dor do certame licitatrio.
      Por bvio, haver sempre situaes de impossibilidade legal ou
ftica de a licitao ser realizada, operando-se as chamadas contrata-
es diretas, mas estas sero sempre ocasionais ou excepcionais no
regime da Repblica em que tem suas bases o Estado brasileiro.
      Campo propcio para abusos de toda ordem (superfaturamentos,
subfaturamentos, dispensas indevidas etc.), o tema tambm est rela-
cionado com os ilcitos capazes de serem perpetrados pelos agentes
pblicos e por particulares que contratam com a Administrao (v.
Captulo IX -- Improbidade Administrativa).
      No Brasil, o Cdigo de Contabilidade da Unio, de 1922, talvez
tenha sido o primeiro conjunto de normas gerais aplicveis s licita-
es, sucedido depois pelo Decreto-Lei n. 200, de 1967, e pela Lei n.
6.946, de 1981, e Decreto-Lei n. 2.300, de 1986, revogado pela Lei n.

                                                                         15
     SINOPSES JURDICAS



     8.666, de 1993 (atualmente em vigor, porm com sucessivas alteraes).
     Na atualidade, h perspectiva de revogao da lei nacional de licitaes
     e contratos administrativos, supondo-se que em breve novo conjunto
     de regras seja editado pelo Congresso Nacional, sobretudo para tornar
     a modalidade prego aplicvel em nmero maior de situaes.
            do comando constitucional disposto no art. 37, XXI, que
     emerge para todas as pessoas polticas e entidades da Administrao o
     dever de licitar, cabendo  Unio legislar para fixar normas gerais (CF,
     art. 22, XXVII).

      2      DEVER DE LICITAR
           Constitui rotina para a Administrao a celebrao de contratos
     objetivando suprir suas necessidades operacionais ou manifestadas pe-
     las chamadas demandas sociais. O crescimento das atividades estatais e
     as reivindicaes do corpo social determinam a imperiosidade de,
     ante a impossibilidade de execuo pela prpria Administrao e por
     entidades a ela vinculadas, esta valer-se de terceiros para a consecuo
     de seus fins. Para tanto, contrata pessoas fsicas ou jurdicas de direito
     pblico ou privado.
           Dispe a Constituio Federal, em seu art. 37, XXI, que, "ressal-
     vados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
     alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica
     que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
     clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as con-
     dies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permi-
     tir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis 
     garantia do cumprimento das obrigaes".
           Assim, estabelece o texto constitucional o dever de a Adminis-
     trao Pblica licitar para tornar vivel e legal a contratao. Regulan-
     do o dispositivo citado, a Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (deno-
     minada Estatuto das Licitaes para a Administrao Federal e Lei de
     Licitaes para o Distrito Federal, Estados e Municpios), prev a ne-
     cessidade de ser realizado o procedimento administrativo para as con-
     trataes, admitindo, contudo, excees -- denominadas "contrata-
     es diretas".

16
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



    Resumindo, a regra , pois, a realizao de licitao. Excepcio-
nalmente, admite-se a contratao direta (sem licitao).

 3     CONCEITO
      A licitao corresponde a procedimento administrativo voltado
 seleo da proposta mais vantajosa para a contratao desejada pela
Administrao e necessria ao atendimento do interesse pblico. In-
depende a fixao da designao, se processo ou procedimento, por-
quanto ambos so aceitos e referidos pela doutrina (a CF emprega a
expresso "processo de licitao"). Trata-se de procedimento vinculado,
regido pelo princpio da formalidade e orientado para a eleio da
proposta que melhor atender ao interesse pblico. A Lei de Licitaes
(n. 8.666/93) caracteriza o procedimento como ato administrativo for-
mal (art. 4, pargrafo nico).

 4     FINALIDADE
      A licitao possui dplice finalidade:
a) permitir a melhor contratao possvel (seleo da proposta mais
    vantajosa);
b) possibilitar que qualquer interessado possa validamente participar
    da disputa pelas contrataes.
      A escolha da melhor proposta (ou mais vantajosa) deve ser feita
por meio de critrios objetivos antecipados no instrumento de con-
vocao (julgamento objetivo e vinculao ao edital) e assim ser tida
se corresponder ao que necessita a Administrao (seja o melhor pre-
o possvel, a melhor tcnica, como dispuser o edital). O propsito de
possibilitar a qualquer interessado a participao e eventual contrata-
o, por fim, atende ao princpio de isonomia ou igualdade, franque-
ando a todos os administrados a possibilidade de participarem das
contrataes pblicas.

 5     LEGISLAO
      A edio das "normas gerais" sobre licitaes e contratos admi-
nistrativos  de competncia exclusiva da Unio (CF, art. 22, XXVII),

                                                                            17
     SINOPSES JURDICAS



     cumprindo aos Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios le-
     gislar sobre normas especficas acerca da matria. "Normas gerais"
     correspondem s balizas uniformizadoras do procedimento, dos con-
     tratos, que fixam as modalidades, as hipteses de exceo, as disposi-
     es contratuais, de interpretao etc. Aos Municpios, Distrito Fede-
     ral e Estados-Membros cumprir mero trabalho de adaptao das
     normas gerais fixadas por lei de iniciativa da Unio, jamais podendo a
     lei local confrontar-se com a lei federal.
           No  apropriado denominar a lei federal de estatuto jurdico
     das licitaes em relao aos Estados-Membros, Distrito Federal e
     Municpios, visto que ela apenas  inteiramente aplicvel  Unio, ou
     quelas entidades estatais se inexistente a lei estadual ou municipal.
           As normas gerais so aplicveis para a Administrao federal, es-
     tadual e municipal, direta e indireta, para as sociedades de economia
     mista e empresas pblicas, ainda que as ltimas possam ter regulamen-
     to prprio (Lei n. 8.666/93, art. 119). As empresas pblicas e as socie-
     dades de economia mista exploradoras de atividade econmica esto
     sujeitas a um tratamento especial (CF, art. 173,  1, III). A lei especial
     a que faz referncia o texto constitucional dever observar os princ-
     pios da Administrao Pblica (CF, art. 37), como antes estudado.
           Pode a Lei n. 8.666/93 ser subsidiariamente aplicvel a espcies
     de contratos regidos por normas prprias, como ocorre presentemen-
     te com as concesses e permisses de servios pblicos (Lei n.
     8.987/95), com as concesses patrocinadas e administrativas contrata-
     das sob o regime das parcerias pblico-privadas (Lei n. 11.079/2004)
     e com os consrcios pblicos (Lei n. 11.107/2005).

      6      PRINCPIOS
           A Lei n. 8.666/93 enumera os princpios incidentes no procedi-
     mento licitatrio: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publici-
     dade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio e jul-
     gamento objetivo, alm de outros que lhe so correlatos. A doutrina, sem
     unanimidade, enumera outros: competitividade, padronizao, ampla
     defesa. H, porm, aceitao majoritria dos seguintes princpios:
     a) Procedimento formal -- formalismo: impe a necessria obedincia ao
        rito e s fases estabelecidas pela legislao, constituindo direito p-

18
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



   blico subjetivo a sua fiel observncia (Lei n. 8.666/93, art. 4). As-
   sim, o procedimento a ser seguido ser sempre previamente co-
   nhecido pelos interessados e necessariamente ser observado. A
   formalidade exigida, porm, no se confunde com formalismo
   intil, da no se cogitando a anulao do procedimento por mera
   imperfeio formal (vige o mesmo princpio aplicvel ao direito
   processual penal -- pas de nullit sans grief ). Chamado tambm de
   princpio do formalismo (Hely Lopes Meirelles), mantm direta
   relao com o princpio da solenidade prprio da atuao admi-
   nistrativa. H necessariamente forma adequada e, no mais das ve-
   zes, imposta por lei para a prtica de atos ou a realizao de proce-
   dimentos. A violao do rito procedimental ou a no observncia
   da forma prpria dos atos necessrios ao procedimento licitatrio
   pode importar a anulao do certame e do consequente contrato
   administrativo, responsabilizando-se aquele que deu causa ao vcio
   de legalidade. A obedincia ao procedimento formal imposto pela
   lei constitui direito subjetivo deferido a todos "quantos participem
   de licitao promovida por rgos e entidades" pblicas (Lei n.
   8.666/93, art. 4). Por isso, o formalismo representado pelo proce-
   dimento imposto para as licitaes tambm constitui expresso do
   devido processo legal.
b) Publicidade: todos os atos do procedimento devero ser levados ao
   conhecimento pblico e, em especial, a todos os participantes. O
   princpio incide desde a abertura do certame at a contratao.
   No h licitao sigilosa (Lei n. 8.666/93, arts. 3,  3, e 43,  1).
   Apenas o contedo das propostas, e at que sejam abertos os res-
   pectivos envelopes,  que pode permanecer sigiloso.
     O princpio da publicidade, a par de exigir a publicao, ainda
que resumida, do instrumento convocatrio (Lei n. 8.666/93, art. 21),
tambm se inspira em outras previses legais:
a) qualquer cidado  parte legtima para impugnar o edital (Lei n.
   8.666/93, art. 41,  1);
b) qualquer pessoa, alm dos licitantes ou contratados, pode repre-
   sentar ao Tribunal de Contas denunciando irregularidades (Lei n.
   8.666/93, art. 113,  1);
c) contrataes de grande vulto devem ser precedidas de audincia
   pblica (Lei n. 8.666/93, art. 39);

                                                                               19
     SINOPSES JURDICAS



     d) mensalmente, todas as compras efetuadas pela Administrao de-
         vem ser publicadas (Lei n. 8.666/93, art. 16);
     e) trimestralmente, deve a Administrao publicar os preos constan-
         tes do seu registro de preos (Lei n. 8.666/93, art. 15,  2).
           Todas essas hipteses, como outras -- pedido de certido, cpias
     etc. --, integram o rol de consequncias da aplicao da publicidade.
     c) Igualdade: a isonomia entre os licitantes  assegurada pelo no es-
         tabelecimento de privilgios ou discriminaes. A no observn-
         cia disso corresponde a desvio de poder, podendo configurar o
         crime previsto no art. 90 da Lei n. 8.666/93. O princpio no
         inibe a instituio de requisitos para a participao. Estes so ad-
         missveis quando compatveis com o objeto a ser contratado. O
         regime geral de aplicao s licitaes veda o estabelecimento de
         tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista,
         previdenciria ou qualquer outra entre empresas brasileiras e es-
         trangeiras (Lei n. 8.666/93, art. 3, II). No entanto, a regra com-
         porta excees, admitindo-se critrios de desempate que favore-
         cem bens e servios:
     a) produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital na-
         cional;
     b) produzidos no Pas;
     c) produzidos por empresas brasileiras;
     d) produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e
         no desenvolvimento de tecnologia no Pas.
           Admite-se a fixao de "margem de preferncia", de at 25%
     acima do preo ofertado por servios e produtos manufaturados es-
     trangeiros, para produtos manufaturados e servios nacionais que
     atendam as normas tcnicas brasileiras, podendo a margem de prefe-
     rncia ser estendida aos bens e servios originrios de Estados inclu-
     dos no Mercosul ou com os quais o Brasil tenha subscrito acordos
     sobre compras governamentais. A hiptese que afirma a preferncia
     nessas condies foi estabelecida a partir da MP n. 495, de 19 de julho
     de 2010. A Lei n. 8.666/93 passou a prever que produtos manufatu-
     rados nacionais so os produzidos no territrio nacional de acordo

20
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



com o processo produtivo bsico ou regras de origem estabelecidas
pela Unio, e que servios nacionais so os prestados no Pas, sob con-
dies estabelecidas tambm pelo Executivo Federal.
      Tambm no viola a isonomia entre os licitantes a preferncia
conferida nas contrataes destinadas  implantao, manuteno ou
aperfeioamento dos sistemas de tecnologia da informao e comuni-
cao, mas desde que considerados estratgicos pelo Executivo Fede-
ral. Nesse caso, a licitao pode ficar restrita a bens e servios com
tecnologia desenvolvida no Pas, entendendo-se por "sistemas de tec-
nologia de informao e comunicao estratgicos -- bens e servios
de tecnologia da informao e comunicao cuja descontinuidade
provoque dano significativo  administrao pblica e que envolvam
pelo menos um dos seguintes requisitos relacionados s informaes
crticas: disponibilidade, confiabilidade, segurana e confidencialida-
de", conforme passou a prever o art. 6, XIX, da Lei n. 8.666/93, com
redao dada pela MP n. 495, de 19 de julho de 2010.
      H, ainda, por fora do que prev a Lei Complementar n.
123/2006, a possibilidade de tratamento diferenciado para Microem-
presa (ME) e Empresa de Pequeno Porte (EPP). Ocorrendo empate
entre as propostas apresentadas, o critrio de desempate favorecer o
licitante constitudo sob aquela forma, ainda que a sua proposta seja
superior em at 10%. O empate, portanto, no  real, mas ficto ou
presumido. Sendo a proposta de preo apresentada pela ME ou EPP
at 10% superior a outra de menor valor, a contratao dever privi-
legiar aquela, desde que corrigido o valor para aquele que seria vito-
rioso. Assim, a contratao no ser por valor superior ao mais baixo
oferecido, mas a EPP ou ME poder reduzir o valor da sua proposta.
      Vejamos:
     Licitante A                       Proposta de preo: R$ 20.000, 00
     Licitante B                       Proposta de preo: R$ 19.900, 00
     Licitante C (EPP/ME)              Proposta de preo: R$ 19.950, 00

     O Licitante C, por ser microempresa ou empresa de pequeno
porte, poder reduzir o valor de sua proposta (igual ou inferior  pro-

                                                                            21
     SINOPSES JURDICAS



     posta oferecida pelo Licitante B) e sem que esse favorecimento im-
     porte em violao da igualdade. Do sistema legal decorrem outras
     formas de tratamento privilegiado para as microempresas de pequena
     porte, como veremos ao longo do presente captulo.
            No entanto, o favorecimento  diverso quando a modalidade
     licitatria  o prego (v. adiante -- item 11.9), pois nessa modalidade
     o valor no poder ultrapassar 5% (cinco por cento). Havendo dois ou
     mais licitantes naquelas condies (ME ou EPP) e ocorrendo o em-
     pate, dever ser realizado o sorteio, identificando-se assim o licitante
     que poder vir a reduzir a sua proposta original.
            O tratamento diferenciado se justifica pela necessidade de o Es-
     tado fomentar a atuao dessas empresas, mas obviamente no justifica
     eventual contratao a preos superiores aos praticados no mercado.
     d) Sigilo na apresentao das propostas: o sigilo  obrigatrio e o conte-
        do das propostas somente pode ser conhecido aps a formal
        abertura dos envelopes. Devassar o contedo de proposta apresen-
        tada corresponde a crime (Lei n. 8.666/93, art. 94) e  prtica de
        ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92, art. 10, VIII).
        O princpio assegura a competitividade do certame (princpio correla-
        to) e a observncia da igualdade entre os licitantes. De fato, ponto
        cardeal da licitao  a no ocorrncia de fraude que permita a um
        licitante conhecer antecipadamente a proposta apresentada por
        outro concorrente. Por isso, exige-se a apresentao de propostas
        em envelopes lacrados e somente abertos em sesso pblica (Lei n.
        8.666/93, art. 43,  1). Interessa notar que o tratamento privile-
        giado que deve ser deferido para as microempresas e empresas de
        pequeno porte (que podem alterar as suas propostas para reduzir o
        valor -- v. antes -- letra c) no viola o sigilo, porquanto a modifi-
        cao somente  operada depois de conhecidas todas as propostas
        apresentadas.
     e) Julgamento objetivo: as regras de julgamento devem ser prvias e
        objetivas, claras e induvidosas. O edital deve estabelecer o tipo de
        licitao: de menor preo, de melhor tcnica, de tcnica e preo e de maior
        lance ou oferta. Inadmissvel a mera referncia genrica do julga-

22
                                                          DIREITO ADMINISTRATIVO



   mento a ser feito ou a simples referncia a artigo da lei. O edital
   deve ser claro o suficiente para que se conhea antes o critrio de
   julgamento que ser usado. Os critrios de definio da melhor
   proposta indicam o tipo de licitao (menor preo, melhor tcnica
   etc.) e esses so necessariamente antecipados no instrumento con-
   vocatrio. A lei pode determinar tipo certo para determinadas
   contrataes (por exemplo, bens e servios de informtica devem
   ser contratados, em princpio, pelo tipo "tcnica e preo") ou de-
   termin-los em razo do objeto a ser contratado. Adiante veremos
   os tipos de licitao (item 11)
f) Vinculao ao edital: o instrumento convocatrio (edital ou convite)
   constitui a lei interna da licitao e, por isso, vincula aos seus termos
   tanto a Administrao como os particulares. Eventuais erros ou
   irregularidades constantes do instrumento convocatrio podem
   ser corrigidos, desde que assegurada a mesma publicidade verifica-
   da na publicao inicial. O edital, como sugeriu Hely Lopes Mei-
   relles, a lei interna antecipa o objeto a ser contratado, os requisitos
   para a habilitao dos licitantes, os prazos, o tipo de licitao e a
   modalidade a ser seguida.
g) Adjudicao compulsria ao vencedor: sem constituir direito  contra-
   tao, o princpio obriga a Administrao, em contratando, vir a
   faz-lo com o vencedor do certame. Conhecido o resultado do
   julgamento e realizada a adjudicao, no poder a Administrao
   dar incio a nova licitao, revogar a anterior ou protelar a contra-
   tao, salvo se presente o interesse pblico (justa causa ou justo
   motivo). A adjudicao produz, assim, importantes efeitos jurdi-
   cos, traduzindo-se em ato declaratrio que proclama o vencedor
   do certame e aquele que dever vir a ser contratado (adiante --
   item 12.6 -- Adjudicao).

 7      OBJETO
       Por objeto da licitao compreende-se o objeto do futuro con-
tratado, ou seja, o que pretende a Administrao Pblica contratar.
Podem ser: obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, loca-
es, concesses e permisses (Lei n. 8.666/93, art. 1).

                                                                                   23
     SINOPSES JURDICAS



            A indicao e a definio precisa do objeto constituem pressupos-
     to de validade ou condio de legitimidade da licitao. Em regra, no se
     admite a diviso ou fracionamento do objeto, sendo ele uno e indivi-
     svel. H situaes, porm, em que a diviso  tecnicamente sustent-
     vel ou h carncia de recursos, admitindo-se o fracionamento, que
     sempre dever ser justificado pela autoridade administrativa para o
     processo licitatrio.
            Em qualquer caso, porm, no  admissvel a diviso do objeto
     como meio de permitir a realizao de licitao em modalidade di-
     versa daquela que seria obrigatria se o todo fosse licitado ou para
     justificar eventual dispensa em razo do valor. Eventual fraciona-
     mento no pode determinar a modificao da modalidade obrigat-
     ria caso ocorresse uma s contratao. Assim, na execuo de obras,
     servios e compras divididas em parcelas, tantas quantas forem com-
     provadamente necessrias, deve ser preservada a modalidade perti-
     nente para a execuo do objeto em licitao (Lei n. 8.666/93, art.
     23,  1 e 2).
            As compras, quando possvel, devem ser contratadas pelo sistema
     de registro de preos (Lei n. 8.666/93, art. 15, II), realizado por concor-
     rncia, abrigando os preos de bens e de servios e devendo ser ob-
     servado nas contrataes futuras.
            O registro  vlido por prazo no superior a um ano, obrigando-
     -se os participantes  manuteno do preo pelo prazo indicado.

      8      DESTINATRIOS
           As pessoas polticas, por seus Poderes e rgos pblicos, e todas
     as entidades da Administrao indireta e qualquer outra controlada
     direta ou indiretamente pelo Estado tm o dever de licitar. O dever
     de licitar  aplicvel, consoante o art. 1 da Lei n. 8.666/93, a todas as
     pessoas jurdicas que, a qualquer ttulo, manejem recursos pblicos.
     Assim devem observar aquelas regras:
     a) a Unio; os Estados-Membros; o Distrito Federal; os Municpios;
     b) as entidades da Administrao indireta (autarquias, fundaes,
        agncias, empresas pblicas e sociedades de economia mista pres-
        tadoras de servios pblicos; os consrcios;

24
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



c) os fundos especiais (criados por lei para um fim determinado e
    que no tm personalidade jurdica e, por vezes, so personificados
    em autarquias ou fundaes);
d) as organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de in-
    teresse pblico (OS e OSCIPs);
e) as paraestatais ou entes de cooperao, desde que vocacionados 
    prestao de servios de natureza social (como os servios sociais
    autnomos) ou atuantes sob a forma de autarquias (como os con-
    selhos de profisses).
      As empresas pblicas e as sociedades de economia mista explo-
radoras de atividades econmicas tambm tm o dever de licitar, mas
ficam submetidas a um regime jurdico prprio (CF, art. 173,  1, III).

 9     PRESSUPOSTOS
      O dever de licitar cede lugar s hipteses de exceo -- as con-
trataes diretas -- sempre que o procedimento competitivo se mos-
trar inadequado ou impossvel. Podem ser reconhecidos trs pressu-
postos prprios para a realizao da licitao: pressuposto jurdico -- a
licitao deve ser o meio adequado  satisfao do interesse pblico;
pressuposto lgico -- deve existir pluralidade de possveis contratados e
o objeto comportar a prestao por mais de um possvel interessado;
pressuposto ftico -- para a licitao devem comparecer interessados em
condies de serem contratados.
      A falta dos pressupostos lgico e ftico pode inviabilizar a licita-
o e permitir a contratao direta. Sendo o objeto nico, prestado
por um s fornecedor, faltar o pressuposto lgico (apenas um pode-
r vir a ser contratado), ou, no comparecendo qualquer interessado,
faltar o pressuposto ftico, permitindo-se eventualmente a contrata-
o direta.


10     CONTRATAES DIRETAS: LICITAO
       DISPENSADA, DISPENSVEL E INEXIGVEL
     A contratao deve ser precedida de licitao, mas podem surgir
razes legais, tcnicas, de cunho econmico ou meramente circuns-

                                                                              25
     SINOPSES JURDICAS



     tanciais que justifiquem a contratao direta. H hipteses cuja dispen-
     sa da licitao decorre da lei; outras que podem decorrer de circuns-
     tncias relacionadas ao objeto, ao valor, ao contratante, como h outras
     relacionadas  impossibilidade jurdica do certame. So as hipteses de
     licitao dispensada, dispensvel e inexigvel. Devem ser motivadas,
     justificadas, objeto de ratificao e publicao na imprensa oficial.

     10.1. LICITAO DISPENSADA
            Licitao dispensada: a lei enumera as hipteses em que a Admi-
     nistrao no est obrigada a proceder  licitao, contratando direta-
     mente (Lei n. 8.666/93, art. 17, I e II). Tais contrataes tm por ob-
     jeto, em regra, as alienaes de bens pblicos e, por isso, subordinadas
     sempre ao interesse pblico, ao interesse social e a avaliaes prvias.
     Nas alienaes de bens imveis exige-se, ainda, a autorizao legisla-
     tiva e a incidncia das hipteses taxativamente arroladas na Lei n.
     8.666/93 (art. 17, I e II) e a incidncia das hipteses do art. 17 para
     que a licitao possa ser dispensada.
            Assim, a alienao de bens pertencentes  Administrao est
     sempre condicionada  existncia de interesse pblico. A alienao de
     bens imveis depende de autorizao legislativa, de avaliao prvia e
     licitao (concorrncia, em regra), excetuadas aquelas hipteses legais.
     Entidades da Administrao indireta (fundaes, empresas pblicas e
     sociedades de economia mista) podem proceder  alienao indepen-
     dentemente de autorizao legislativa, mas observada a avaliao pr-
     via e o certame licitatrio. Bens imveis adquiridos a partir de proce-
     dimento judicial ou dao em pagamento podem ser alienados sem
     prvia autorizao legal e por concorrncia ou leilo.
            A licitao ser dispensada nas hipteses indicadas pela Lei n.
     8.666/93 -- ex.: dao em pagamento, doao, permuta, investidura,
     legitimao de posse, concesso de direito real de uso, locao ou
     permisso de uso de bens imveis inseridos em programas habitacio-
     nais etc.
            A alienao de bens mveis est condicionada  avaliao prvia
     e licitao, que poder, segundo o valor, ser o leilo. As hipteses esto
     previstas no mesmo texto legal (modificado pela Lei n. 11.481/2007)
     e na Lei n. 11.107/2005 (consrcios pblicos). A Lei n. 11.952/2009,
     aplicvel apenas para a Unio (administrao direta e indireta), auto-

26
                                                       DIREITO ADMINISTRATIVO



riza a alienao de bens residenciais "situados na Amaznia Legal aos
respectivos ocupantes que possam comprovar o perodo de ocupao
efetiva e regular por perodo igual ou superior a 5 (cinco) anos, ex-
cludos: I -- os imveis residenciais administrados pelas Foras Arma-
das, destinados  ocupao por militares; II -- os imveis considerados
indispensveis ao servio pblico" (art. 38). Trata-se de mais um insti-
tuto destinado  regularizao fundiria, mas restrito a bens imveis
pertencentes  Unio e suas entidades.
       Interessa notar que as hipteses (para bens mveis e imveis)
esto previstas taxativamente, seja na Lei n. 8.666/93 ou em outra dis-
posio legal, e incluem no apenas contrataes realizadas entre en-
tidades da prpria Administrao, como tambm contrataes realiza-
das com particulares para fins de interesse social (regularizao fundi-
ria, concesso de uso para fins de moradia, programas habitacionais
-- art. 17 da Lei n. 8.666/93, com a redao dada pela Lei n. 11.481,
de 31-5-2007). Parte do dispositivo citado, porm, teve sua eficcia
suspensa por deciso liminar do Supremo Tribunal Federal (art. 17, I,
b e c, alm do  1 -- ADIn 927-3/RS). Assim, a norma que limitava
as doaes para rgos ou entidades da prpria Administrao, de
qualquer esfera do Governo, bem como a permuta de imvel nas
mesmas condies e a possibilidade de reverso de bem objeto de
doao, deixou de ser aplicada para os Estados, Distrito Federal, Mu-
nicpios e suas entidades da Administrao indireta, seguindo aplicvel
apenas para a Unio e suas entidades.
       Em sntese:


       Alienao de bens imveis deve depender de:
       a) interesse pblico justificado;
       b) autorizao legislativa (salvo se o bem tiver sido adquirido por
  intermdio de dao em pagamento ou processo judicial);
       c) avaliao prvia;
       d) licitao (concorrncia, em regra).

       A licitao ser dispensada nos casos de:
       a) dao em pagamento;


                                                                                27
     SINOPSES JURDICAS




             b) doao, permitida entre rgos ou entidades da prpria admi-
       nistrao ou se o bem estiver relacionado a programas habitacionais ou
       de regularizao fundiria;
             c) permuta, por outro imvel destinado ao atendimento das fi-
       nalidades da Administrao (desde que evidenciada a necessidade de lo-
       calizao e instalaes);
             d) investidura (alienao aos proprietrios de imveis lindeiros de
       rea remanescente ou resultante de obra, desde que a rea excedente seja
       inaproveitvel isoladamente, assim como a alienao de imveis com
       destinao residencial construdos em ncleos urbanos anexos a usinas
       hidreltricas, mas desde que considerados dispensveis ou que no ve-
       nham a integrar o domnio pblico ao final da concesso -- reverso);
             e) venda a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica;
             f) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito
       real de uso; locao ou permisso de uso de bens imveis residenciais
       construdos, destinados ou utilizados no mbito de programas (conjun-
       tos) habitacionais ou de programas de regularizao fundiria (realizados
       por rgos ou entidades pblicas);
             g) legitimao de posse (Lei n. 6.383/76);
             h) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito
       real de uso, locao ou permisso de uso de bens imveis de uso comer-
       cial de mbito local com rea de at 250 metros quadrados e inseridos
       em programas sociais (habitacionais ou de regularizao fundiria).


             Alienao de bens mveis deve depender de:
             a) interesse pblico justificado;
             b) avaliao prvia;
             c) licitao (cuja modalidade poder ser o leilo).

             A licitao ser dispensada nos casos de:
             a) doao, permitida para fins sociais;
             b) permuta, entre rgos ou entidades da Administrao Pblica;
             c) venda de aes, que pode ser negociada em bolsa;
             d) venda de ttulos;
             e) venda de produtos ou bens produzidos pela entidade;
             f) venda de materiais ou bens inservveis para a entidade.


28
                                                       DIREITO ADMINISTRATIVO



10.2. LICITAO DISPENSVEL
       Licitao dispensvel: a lei enumera taxativamente as suas hipteses
(Lei n. 8.666/93, art. 24 e incisos). Por se tratar de norma geral, a lei
local (estadual ou municipal) no poder acrescentar qualquer outra
hiptese. Todas decorrem de situao de fato imaginada pelo legisla-
dor como passvel de justificar a contratao direta. Nada impede,
porm, que o administrador opte por realizar a licitao, ainda que
aparentemente incidente uma das hipteses de dispensa. Ele no est
obrigado a dispens-la. Dentre as hipteses, destacam-se as tradicio-
nais: contrataes de pequeno valor; por emergncia ou calamidade;
fracassada ou deserta. Com indesejvel frequncia h acrscimo de
hipteses de dispensa, quase sempre por medidas provisrias, o que
inviabiliza o comentrio pormenorizado de cada uma delas. Desde a
edio da Lei n. 8.666/93 foram acrescidas mais de trs dezenas de
hipteses de dispensa, como as advindas da Lei n. 11.783/2008 e da
MP n. 495, de 19 de julho de 2010. Na atualidade, a lei prev 31 hi-
pteses capazes de autorizar a dispensa de licitao.
       Em sntese, as hipteses de dispensa usualmente so determinadas:
a) em razo do valor (pequeno valor);
b) em razo de situaes excepcionais (calamidade; desinteresse de
    licitantes etc.);
c) em razo do objeto (compra ou locao de bens imveis, hortifru-
    tigranjeiros, pes, gneros alimentcios etc.);
d) em razo da pessoa (consrcios pblicos, organizaes sociais etc.).
       Vejamos algumas das hipteses e, ao final do captulo, a indicao
de todas as situaes previstas na lei:
       Licitao dispensada em razo do valor:
       Contrataes de baixo valor no devem ensejar a realizao de
procedimento licitatrio, pena de o custo operacional corresponder a
quantia superior  do futuro contrato. Obras e servios de engenharia de
valor at R$ 15.000,00; outros servios e compras de valor no superior a
R$ 8.000,00 dispensam a licitao. A regra a ser seguida  a seguinte:
esto dispensadas as licitaes se o valor do objeto (compras, obras e
servios) no for superior a 10% do limite previsto para os convites,
sendo de 20% se se tratar de contratao promovida por consrcio pblico, so-
ciedade de economia mista ou empresa pblica, autarquia ou fundao qualifi-

                                                                                29
     SINOPSES JURDICAS



     cadas como agncias executivas (Lei n. 8.666/93, arts. 23, I e II, e 24, pa-
     rgrafo nico). Assim, para essas entidades aqueles valores podem cor-
     responder ao dobro (R$ 30.000,00 ou R$ 16.000,00).
           Licitao dispensada em razo de situaes excepcionais:
     a) nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem:
           A guerra (o estado de beligerncia depende de declarao por
     ato do Presidente da Repblica -- CF, art. 84, XIX) e a grave pertur-
     bao da ordem decorrem da ao humana e devem atingir servios
     essenciais para que venham a justificar a direta contratao (greve,
     motim, revoluo, golpe de Estado);
     b) nos casos de emergncia ou de calamidade pblica:
           Situaes emergenciais so caracterizadas sempre que delas pu-
     derem decorrer prejuzos ou o comprometimento da segurana de
     pessoas, obras, servios, equipamentos ou outros bens pblicos ou pri-
     vados. A contratao direta, porm, dever limitar-se ao atendimento
     daquelas situaes e que possam ser concludas no prazo de cento e
     oitenta dias, contados de forma contnua e a partir da situao emer-
     gencial. Emergncia no se confunde com mera urgncia;  evento
     inesperado e imprevisvel, decorrente da ao da natureza (inundao,
     seca, epidemia), que permite a contratao por prazo no superior a
     cento e oitenta dias, trato temporal suficiente para o atendimento
     daquela situao emergencial ou calamitosa. A emergncia ficta ou
     decorrente da omisso ou incria do agente pblico deve levar este 
     responsabilizao administrativa, criminal e civil, porque frustradora
     do dever de licitar (por exemplo, se a Administrao, sabendo ser ne-
     cessria a compra de medicamentos, deixa de faz-la criando a situa-
     o emergencial).
     c) licitao deserta ou fracassada:
           A licitao pode no despertar interesse de terceiros ou os que se
     interessarem no reunirem condies para a participao. Ou seja,
     porque nenhum interesse desperta (no surgem interessados), ou por-
     que os participantes no obtm a habilitao ou so desclassificados. A
     primeira hiptese  de licitao deserta; a segunda, fracassada. A con-
     tratao direta, nesses casos, dever seguir o que previa o edital da lici-
     tao anterior. H duas solues. A contratao direta em razo do
     desinteresse (deserta) somente ocorrer se o procedimento no puder

30
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



ser repetido sem prejuzo para a Administrao e desde que mantidas
as condies estabelecidas inicialmente (se h modificao do valor,
do objeto ou dos prazos, nova licitao dever ser realizada). Em se
tratando de interessados inabilitados (fracassada), a Comisso de licita-
o dever antes conceder aos licitantes (a todos) a possibilidade de
corrigirem a documentao ou apresentarem novas propostas, afastan-
do a causa determinante da inabilitao ou desclassificao (Lei n.
8.666/93, art. 48,  3). A licitao fracassada, assim, tanto pode ocorrer
em razo da no habilitao (os interessados no obtm habilitao)
ou em razo da desclassificao (as propostas no foram classificadas).
A concesso de prazo (8 dias teis ou, no caso de convite, 3 dias teis)
somente  possvel se todos estiverem naquelas condies (havendo um
habilitado ou uma proposta classificada, a licitao no ser deserta ou
fracassada). No podendo ser repetida a licitao sem prejuzo para a
Administrao, ter-se- a possibilidade de, mantidas as condies antes
propostas, ocorrer a contratao direta sob esse fundamento.
d) interveno no domnio econmico:
      Apenas a Unio poder contratar nesses moldes e com o prop-
sito de atender a uma necessidade pblica ou social, para normalizar
preos ou regularizar o abastecimento de produtos. Qualquer forma,
porm, de interveno no domnio econmico ser excepcional e, na
hiptese, o propsito tanto poder ser o de reprimir o abuso do poder
econmico ou permitir o acesso a bens ou produtos colocados no
mercado pelo setor privado (acerca do tema, adiante Captulo V).
e) propostas inadequadas ou com preos superfaturados:
      Se todos os licitantes apresentarem propostas com preos supe-
riores aos do mercado, ou forem incompatveis com normas tcnicas,
admitindo-se a adjudicao direta pelos preos constantes do registro
de preos. Contrataes realizadas com preos superfaturados sero
necessariamente nulas e os responsveis devero ser obrigados  repa-
rao dos prejuzos causados, sendo responsabilizados por improbida-
de administrativa (Lei n. 8.429/92), alm da responsabilizao crimi-
nal. A contratao poder, ainda, ser objeto de ao popular.
f) risco de comprometimento da segurana nacional:
      Diferentemente das hipteses de guerra, perturbao da ordem
ou mesmo de calamidade pblica, a contratao com esse fundamen-

                                                                               31
     SINOPSES JURDICAS



     to somente poder ser realizada pela Unio e nos casos estabelecidos
     em decreto do Presidente da Repblica, depois de ouvido o Conse-
     lho de Defesa Nacional.
            Licitao dispensvel em razo do objeto:
            Em razo do objeto a ser contratado, a licitao poder deixar de
     ser realizada (a Administrao no est obrigada a dispens-la):
     a) nos casos de compras de gneros alimentcios:
            A contratao direta poder ser realizada pelo perodo necess-
     rio para a licitao e observando-se o preo praticado na mesma data
     (preo do dia).
     b) compra ou locao de imvel:
            Desde que o imvel seja o nico necessrio para atender a Ad-
     ministrao, identificando-se a necessidade a partir da localizao e
     das instalaes, observando-se, evidentemente, o preo de mercado. A
     hiptese sempre reclama grande cuidado e verificao. No raro a
     suposta necessidade da Administrao atende mais ao interesse do
     proprietrio privado, criando-se falso argumento da indispensabilida-
     de de um dado bem ao servio pblico.
     c) aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos:
            Desde que a obra tenha sido certificada pela autoridade compe-
     tente e que a contratao atenda s finalidades do rgo ou entidade
     contratante. No se trata, evidentemente, da possibilidade de livre
     compra de bens de valor artstico por qualquer entidade, mas da con-
     tratao de bem que diz respeito s finalidades da entidade contratante.
     d) aquisio de componentes ou peas no perodo de garantia:
            A Administrao Pblica necessita adquirir peas prprias dos
     equipamentos de que se utiliza, em reposio ou adaptao. Nessas
     hipteses, a reposio de produtos no originais ou fornecidos pelo
     fabricante pode colocar em risco a garantia contratual ou legal e, por
     isso, desde que sejam indispensveis e observado o preo de mercado,
     a contratao poder dispensar a licitao (a hiptese melhor estaria
     contemplada no rol de situaes que tornam a licitao inexigvel).
     e) compras ou servios necessrios s Foras Armadas:
            Em perodos de curta durao, em razo de deslocamentos e em
     portos, aeroportos ou locais fsicos, as unidades das Foras Armadas

32
                                                       DIREITO ADMINISTRATIVO



podem contratar a prestao de servios ou compras de bens, sob
pena de comprometimento da normalidade ou dos propsitos das
operaes militares. Nessa hiptese o valor no poder ser superior a
R$ 80.000,00.
f) compra de materiais de uso das Foras Armadas:
       As atividades das Foras Armadas exigem o emprego de mate-
riais prprios, destinados ao apoio logstico dos meios navais, areos
ou terrestres. Desde que no se refira a materiais de uso administra-
tivo (mveis de escritrio) ou de uso pessoal (alimentos, uniformes
etc.), poder a comisso prpria indicar a necessidade da contratao
direta. A hiptese somente  possvel nas contrataes realizadas pela
Unio e para atender s Foras Armadas, e no s corporaes poli-
ciais ou militares.
g) bens destinados  pesquisa cientfica:
       O Estado tem o dever de fomentar a realizao de pesquisas
cientficas e h instituies pblicas vocacionadas a esse fim --
CAPES, FINEP, CNPq, dentre outras. Sendo o bem indispensvel 
realizao das pesquisas e desde que concorra financiamento pblico
(por aquelas instituies ou por instituio credenciada pelo CNPq),
dispensa-se a licitao.
       As contrataes realizadas para o fomento da pesquisa cientfica
e tecnolgica no ambiente produtivo, dispostas na Lei n. 10.973/2004,
passaram a ser dispensveis de licitao, conforme previso da Lei n.
8.666/93 (art. 24, XXXI, com redao dada pela MP n. 495, de 19 de
julho de 2010). Assim, a Unio, os Estados-Membros, o Distrito Fe-
deral, os Municpios e suas agncias de fomento podem realiz-las
com dispensa de licitao, desde que assegurado o objetivo de estimu-
lar e apoiar a constituio de alianas estratgicas e o desenvolvimen-
to de projetos de cooperao voltados para atividades de pesquisa e
desenvolvimento.
       Licitao dispensada em razo da pessoa:
       O propsito deve ser o de apoiar, incentivar ou estimular as ati-
vidades comerciais desempenhadas por pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos e destinadas ao exerccio de atividades
sociais, como as associaes, as fundaes de direito privado. Por isso,
a lei contempla hipteses de contratao de cooperativas ou associaes
formadas por pessoas de baixa renda, como catadores de papel, ou por associa-

                                                                                33
     SINOPSES JURDICAS



     es de portadores de deficincia, dentre outras.Vejamos algumas dentre as
     contempladas na Lei n. 8.666/93:
     a) aquisio de bens produzidos por rgo ou entidade da prpria Administrao:
            H a possibilidade de pessoas jurdicas de direito pblico con-
     tratarem diretamente a aquisio de bens produzidos por entidades
     da prpria Administrao, mas desde que constitudas para esse fim,
     observando-se o preo de mercado. H, porm, requisitos objetivos:
     a) a entidade deve ter sido criada para esse fim; b) a contratante deve
     possuir personalidade jurdica de direito pblico (as pessoas polticas,
     as autarquias, as fundaes de direito pblico, as agncias regulado-
     ras); c) a entidade contratada deve ter sido constituda antes da vign-
     cia da Lei de Licitaes (Lei n. 8.666/93); d) a contratante e a con-
     tratada devem integrar a mesma Administrao Pblica (o mesmo
     nvel de governo).
     b) contratao de fornecimento de energia eltrica e gs natural por concessionrio,
         permissionrio ou autorizado:
            A contratao d-se em razo da pessoa porque a lei somente a
     contempla em favor do concessionrio, permissionrio ou autorizado da-
     queles servios (fornecimento de energia ou de gs natural).
     c) contrataes com associaes de portadores de deficincia:
            Desde que comprovada a idoneidade da entidade associativa,
     constituda sem propsito lucrativo e desde que o contrato se refira ao
     fornecimento de mo de obra, poder ser dispensvel a licitao. A hiptese
     no autoriza, evidentemente, a fraude ao concurso pblico e, por isso,
     somente ser vivel excepcionalmente e como modo de fomento 
     atuao dessas entidades. A contratao de mo de obra no pode signi-
     ficar modo indireto de acesso a cargos, empregos ou funes pblicas.
     d) contrataes com organizaes sociais:
            A hiptese admite, como pensamos, as contrataes que sejam
     decorrentes do contrato de gesto ou por atividades contempladas no
     contrato de gesto. Como vimos no volume 19, as organizaes so-
     ciais so associaes ou fundaes que tenham sido qualificadas pelo
     Poder Pblico e, por isso, celebram contrato de gesto com a Admi-
     nistrao. Do contrato decorre a possibilidade de receberem recursos
     oramentrios, servidores, bens e equipamentos pblicos, assumindo a
     gesto de um dado servio pblico. As atividades concernentes ao

34
                                                            DIREITO ADMINISTRATIVO



contrato de gesto, quando necessrias  Administrao,  que permi-
tiro a contratao direta. Com isso, a hiptese no dispensa a licitao
para a celebrao do contrato de gesto, mas de outras contrataes
que dele podero decorrer.
e) contrataes de associaes ou cooperativas -- coleta, processamento e co-
    mercializao de resduos slidos urbanos:
       Nos grandes centros urbanos, h associaes e cooperativas for-
madas pela populao de baixa renda e dedicadas  coleta de resduos
slidos urbanos (catadores de papel, de materiais reciclveis). Essas
entidades privadas podero ser contratadas diretamente para aqueles
fins (coleta, processamento e comercializao), desde que respeitadas
as exigncias ambientais, sanitrias e tcnicas.
f) contratao de instituio ou organizao, pblica ou privada, com ou sem
    fins lucrativos, para a prestao de servios de assistncia tcnica e extenso
    rural no mbito do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
    Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrria, institudo por lei
    federal:
       A hiptese foi includa pela Lei n. 12.188, de 2010, e intenta
fomentar a atuao das entidades cujo objeto social seja a prestao de
servios nos moldes institudos por lei federal e vinculados  assistn-
cia na agricultura familiar e a reforma agrria.
       A lei passou a prever, ainda, a contratao direta com ente da
Federao ou com entidade de sua administrao indireta, para a pres-
tao de servios pblicos de forma associada nos termos do autori-
zado em contrato de consrcio pblico ou convnio de cooperao
(Lei n. 8.666/93, art. 24, XXVI). A Lei n. 11.783/2008 acrescentou a
possibilidade de contratao direta para atender contingentes militares
empregados em operaes de paz no exterior (Foras Singulares).
       Repita-se, a lei enumera taxativamente as hipteses de dispensa
(art. 24 e incisos) e a sua leitura ser sempre indispensvel.

10.3. LICITAO INEXIGVEL
      Contratao direta por inexigibilidade. H situaes em que a con-
tratao precedida de licitao  invivel porque invivel se mostra a
competio. Sempre que impossvel a realizao de disputa de propos-
tas, caracterizada estar a hiptese de inexigibilidade de licitao. As-

                                                                                      35
     SINOPSES JURDICAS



     sim, a lei apresenta trs hipteses exemplificativas de contratao dire-
     ta por inexigibilidade (Lei n. 8.666/93, art. 25 e incisos). A exemplo
     das demais hipteses de contratao direta, estas tambm no admi-
     tem a supresso por lei estadual ou municipal.
           Ser inexigvel a licitao sempre que invivel for a competio,
     como ocorre nos casos de:
     a) fornecedor nico:
           Nas compras de materiais, equipamentos ou gneros que s pos-
     sam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial
     exclusivo, vedada a preferncia de marca. A exclusividade depende da
     comprovao fornecida por rgo de registro do comrcio (Junta Co-
     mercial), sindicato, federao ou confederao patronal ou equivalen-
     te, sendo relativa a todo o territrio nacional (na hiptese de concor-
     rncia), ou apenas se  praa ou localidade da contratao (convite),
     ou ainda ao local do registro cadastral (tomada de preos).
           Em sntese:
               o material, equipamento ou gnero deve ser indispensvel;
               o fornecedor  nico;
               a exclusividade  atestada por rgo pblico ou entidade da
               categoria profissional;
               a exclusividade no ser absoluta -- pode ser limitada ao local
               (praa da contratao) ou a todo o territrio nacional;
               a exclusividade no pode decorrer da preferncia de marca;
               o preo no poder superar o praticado no mercado.
     b) notria especializao e servios de natureza singular:
           Nas contrataes de servios tcnicos enumerados pela lei (Lei
     n. 8.666/93, art. 13), de natureza singular, com profissionais de notria
     especializao, desde que no se refiram a servios de publicidade.
           Apenas as contrataes de servios podem encaixar-se nessa hip-
     tese excepcional de contratao direta, porm eles havero de ser tc-
     nicos e especializados, gravados de complexidade, essencialidade, rele-
     vncia e indispensabilidade. A notria especializao  conhecida a
     partir de critrios objetivos fixados pelo legislador: aparato tcnico,
     tcnica conhecida e empregada com sucesso em outras contrataes
     (desempenho anterior), estudos, experincia etc. Assim, no  todo e
     qualquer servio que admite a contratao nesses moldes; apenas os

36
                                                          DIREITO ADMINISTRATIVO



tcnicos especializados, e desde que indispensvel o concurso da na-
tureza singular da atividade a ser desempenhada e da notria especia-
lizao de seu prestador.
      Em sntese:
          apenas servios podem ser contratados com esse fundamento;
          a hiptese no se aplica aos servios de publicidade;
          os servios devem ser tcnicos especializados (art. 13);
          os servios devem ser de natureza singular;
          a natureza singular exige o emprego de tcnica incomum;
          o profissional (contratado) deve reunir notria especializao;
          a notria especializao  apurada por critrios objetivos;
          os servios devem ser essenciais e indiscutivelmente os nicos
           plena satisfao do objeto do contrato.
      Singularidade: diz respeito ao servio (a atividade a ser desen-
volvida);
      Notria especializao: diz respeito ao contratado;
      Indispensabilidade: diz respeito ao objeto do contrato.
c) profissionais do setor artstico:
      Nas contrataes de profissionais do setor artstico, diretamente ou
por empresrio exclusivo, desde que o profissional detenha aceitao
pela crtica e pela opinio pblica.A aceitao no necessita ser em todo
o territrio nacional, mas na praa em que se dar a contratao.

11      MODALIDADES DE LICITAO
       Concorrncia, tomada de preos, convite, concurso, leilo e prego, essas
as modalidades previstas na Lei n. 8.666/93. A Lei n. 10.520, de 17
de julho de 2002, incluiu a modalidade denominada "prego" para a
aquisio de bens e de servios comuns no mbito de todos os entes
federados (at a edio da lei, apenas para a Unio; a modalidade
havia sido instituda pela MP n. 2.182). Por fim, admite-se modalida-
de diferenciada para as contrataes realizadas por agncias regulado-
ras: consulta.
       Modalidade no se confunde com tipo de licitao (critrio de
julgamento das propostas). A modalidade indica o procedimento a ser

                                                                                   37
     SINOPSES JURDICAS



     seguido pela Administrao Pblica e pode ser obrigatria em razo
     da natureza ou do valor do contrato a ser firmado.
           Concorrncia, em sntese,  modalidade mais ampla, caracteriza-
     da por maior formalismo e publicidade. Tomada de preos, modalida-
     de intermediria, dela podendo participar qualquer pessoa ou aqueles
     que estejam j cadastrados na Administrao contratante. Convite,
     modalidade menos formal e direcionada para contrataes de menor
     vulto, tambm admite a participao de qualquer interessado, mas
     pressupe que seja realizada a partir de convocao (convite) direcio-
     nada a fornecedores selecionados pela prpria Administrao. O leilo
     tem a sua aplicabilidade determinada em razo da natureza do objeto
     (nas hipteses de alienao de bens ou de concesso regulada a partir
     do Plano Nacional de Desestatizao). J o prego, que tende a subs-
     tituir as demais modalidades,  empregado na atualidade e permite a
     negociao entre os participantes. A consulta, aplicvel no mbito da
     Administrao Federal e exclusivamente para as agncias reguladoras,
     no guarda relao com as demais modalidades e, como pensamos,
     no se compatibiliza com as normas gerais previstas na Lei n. 8.666/93.

     11.1. DEFINIO DA MODALIDADE OBRIGATRIA
           A modalidade a ser observada  determinada em razo do valor da
     contratao ou do objeto a ser contratado. Em regra, contrataes de maior
     vulto ou valor devem ser licitadas segundo a modalidade concorrn-
     cia; a tomada de preos  reservada para contrataes de valor inter-
     medirio, deixando-se o convite para as de menor valor, enquanto o
     leilo e o concurso ficam ajustados para objetos especficos. O prego
      modalidade que pode ser adotada apenas para a aquisio de bens e
     servios comuns.

     11.2. CONCORRNCIA
          Modalidade obrigatria para:
     a) obra, servio e compra de maior valor, segundo limites fixados por
        lei federal;
     b) obra e servio de engenharia de maior valor, tambm segundo li-
        mites fixados por lei federal;

38
                                                        DIREITO ADMINISTRATIVO



c) compra e alienao de bens imveis, independentemente do valor;
d) concesso de direito real de uso;
e) licitaes internacionais, admitindo-se, nesse caso, tambm a to-
   mada de preos e o convite;
f) alienao de bens mveis de maior valor;
g) registro de preos.

11.3. CONCORRNCIA INTERNACIONAL
      A Lei de Licitaes no admite tratamento diferenciado de qual-
quer natureza entre empresas nacionais e estrangeiras, ainda que esta-
belea, como vimos, critrios de desempate em favor de, por exemplo,
microempresas e empresas de pequeno porte. Assim, podem as estran-
geiras participar do certame licitatrio, desde que observadas regras
peculiares. Exige-se respeito ao princpio da isonomia, devendo todas
as propostas consignar preos na mesma moeda; que das propostas
conste o gravame tributrio a ser acrescido sempre que a carga tribu-
tria s empresas nacionais seja superior; que haja observncia s dire-
trizes do Banco Central do Brasil e do Ministrio da Fazenda e, sem-
pre que o objeto do contrato incidir sobre operaes externas de in-
teresse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Territrios e
dos Municpios, que conte com autorizao do Senado, ouvido o Presidente
da Repblica (CF, art. 52,V).
      Seja ou no internacional, a concorrncia dever observar os
mesmos requisitos.

11.4. CARACTERSTICAS OU REQUISITOS DA
      CONCORRNCIA
      Os requisitos da concorrncia, tambm nominados "caractersti-
cas bsicas", so: a universalidade, a ampla publicidade, a habilitao preli-
minar e o julgamento por comisso.
      A universalidade  decorrente da amplitude de participantes po-
tenciais no certame licitatrio. Por esse requisito admite-se a qualquer
interessado a sua participao, ainda que no esteja antes cadastrado,
diferentemente do que ocorre na tomada de preos e no convite. Est
relacionado, de forma direta, ao princpio da impessoalidade (CF, art.
37, caput).

                                                                                 39
     SINOPSES JURDICAS



            A ampla publicidade constitui requisito indispensvel  validade
     do certame e meio garantidor do respeito  universalidade, porquan-
     to dele decorre a necessidade de completa divulgao do ato convo-
     catrio (edital).  a reafirmao do princpio da publicidade (CF, art.
     37, caput).
            A habilitao preliminar  realizada na fase inicial do procedi-
     mento, e por ela a Administrao verificar se o concorrente detm
     condies para participar. A habilitao somente produz efeitos no
     procedimento licitatrio em curso, no obrigando em relao a ou-
     tras licitaes.
            O julgamento da concorrncia deve ser realizado por comisso com-
     posta de, no mnimo, trs membros, podendo apenas dois ser servido-
     res e o terceiro convidado. A comisso pode ser permanente ou espe-
     cial, formada ou composta para um procedimento determinado. Seus
     membros respondem solidariamente pelos atos praticados, devendo as
     posies discordantes ser consignadas em ata. A capacidade jurdica, a
     regularidade fiscal, a qualificao tcnica e a idoneidade econmico-
     -financeira so analisadas e julgadas pela comisso.

     11.5. TOMADA DE PREOS
            a modalidade de licitao indicada para contratos de mdio
     vulto que admite a participao de interessados previamente cadastra-
     dos, ou que apresentem os documentos exigidos para a inscrio at
     o terceiro dia anterior  data do recebimento das propostas. A inscri-
     o no cadastro corresponde ao assentamento que defere a qualifica-
     o de interessados em contratar segundo sua rea de atuao, substi-
     tuindo a apresentao de parte da documentao. Aqueles que no
     detm o registro cadastral e que pretendam participar devero atender
     aos mesmos requisitos exigidos para os previamente cadastrados.

     11.6. CONVITE
          A modalidade mais simples  denominada "convite", destinan-
     do-se s contrataes de menor valor.Trs interessados, registrados ou
     no na repartio licitante, pelo convite (que substitui o edital) so
     chamados a apresentar suas propostas no prazo de cinco dias teis. A

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                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



divulgao  relativa, porquanto se exige apenas a afixao no "local
apropriado" (na prpria repartio, quadro de avisos). Qualquer inte-
ressado poder participar, desde que vinte e quatro horas antes da data
final (apresentao das propostas) manifeste seu interesse. Se o proce-
dimento se repetir para o mesmo objeto ou assemelhado, a licitante
dever convidar, no mnimo, mais um cadastrado e no convidado nos
anteriores. O nmero de trs convidados  mnimo, podendo optar-se
por convidar nmero superior de cadastrados. O julgamento tanto
poder ser realizado por comisso como por servidor nico. A ordem
de servio ou a nota de empenho podem substituir o instrumento do
contrato, dando incio  execuo do que foi pactuado.

11.7. CONCURSO
      Concurso  modalidade reservada para a escolha de trabalhos
intelectuais (tcnicos, cientficos ou artsticos), mediante a instituio
de prmio ou remunerao aos vencedores. O edital deve ser publica-
do com antecedncia mnima de quarenta e cinco dias, com a maior
divulgao possvel. Os interessados apresentam seus trabalhos, segun-
do as exigncias fixadas no instrumento convocatrio, que sero sele-
cionados e submetidos a julgamento. O prazo de quarenta e cinco dias
 mnimo, podendo ser ampliado segundo as caractersticas do traba-
lho a ser apresentado.

11.8. LEILO
      Dois tipos de leilo so encontradios na legislao. O leilo a
que se refere a Lei de Licitaes e o tratado no Plano Nacional de
Desestatizao.
      O leilo, segundo a Lei n. 8.666/93,  a modalidade obrigat-
ria para:
a) venda de bens mveis inservveis para a Administrao;
b) venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados;
c) venda de bens imveis cuja aquisio tenha derivado de procedi-
    mentos judiciais ou de dao em pagamento (admitindo-se tam-
    bm a concorrncia).
      Essa modalidade pode ser comum, realizada por leiloeiro oficial
e regida por lei prpria (Decs. n. 21.981/32 e 22.427/33), observadas

                                                                              41
     SINOPSES JURDICAS



     as peculiaridades da Administrao licitante;  o leilo administrativo
     prprio para as alienaes descritas na letra b (comumente para obje-
     tos apreendidos em rodovirias, aeroportos, postos de fronteira etc.).
     Qualquer que seja o tipo, exige prvia avaliao do bem posto  ven-
     da e ampla publicidade.
            admitido tambm para a alienao de aes, dissoluo de
     sociedades com alienao de seus ativos, locao, comodato, conces-
     ses, permisses ou autorizaes de servios pblicos, para cumpri-
     mento do Plano Nacional de Desestatizao. Nas privatizaes admi-
     te-se a aplicao dessa modalidade licitatria, regida atualmente pelas
     Leis n. 8.031/90 e 9.491/97.  realizado nas Bolsas de Valores, exigin-
     do habilitao prvia e ampla publicidade (exemplos: Eletropaulo,
     Cesp, Telesp etc.).

     11.9. PREGO
           A Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios podem adotar a
     modalidade denominada "prego" para a aquisio de bens e servios
     comuns, assim compreendidos "aqueles cujos padres de desempenho
     e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio
     de especificaes usuais no mercado" (Lei n. 10.520, de 17-7-2002).
     A Lei n. 8.666/93  aplicvel subsidiariamente para as contrataes
     realizadas com o emprego da modalidade (art. 9), sendo obrigatrio
     o critrio do menor preo no julgamento das propostas (art. 4, X).
           H ntida tendncia para a adoo do prego como modalidade
     preferencial nas contrataes da Administrao Pblica quando se tra-
     tar da aquisio de bens e servios comuns. Tanto assim que o Decre-
     to n. 5.504/2005 estipula que essa  a modalidade obrigatria para aque-
     las contrataes quando promovidas pela Unio, como tambm ser
     obrigatria para as contrataes celebradas por outros entes da Fede-
     rao ou por entidades privadas com recursos repassados voluntaria-
     mente pela Unio e que se refiram a obras, compras, servios e alie-
     naes. Estados (como j ocorre no Estado de So Paulo) e Munic-
     pios devem legislar sobre a matria e podem tambm disciplinar a
     adoo obrigatria ou preferencial do prego. Apresenta inmeras es-
     pecificidades que esto resumidas em item prprio (n. 13), adiante.

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                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



11.10. CONSULTA
      A aquisio de bens e a contratao de servios pelas Agncias
Reguladoras integrantes da Administrao Federal (ANATEL, ANEEL,
ANP, ANVISA etc.) podem dar-se segundo a modalidade consulta de
licitao (Lei n. 9.986/2000). A lei no define a modalidade, mas (por
bvio) ordena a observncia das normas gerais de licitao, alm de
vedar o seu emprego para as contrataes de servios de engenharia e
obras. A consulta, assim, deve observar os princpios decorrentes do
art. 37, XIX, da Constituio Federal e da Lei n. 8.666/93 (publicida-
de, sigilo, julgamento objetivo), como tambm deve respeitar as regras
de habilitao (regularidade jurdica, fiscal etc.). A ANATEL, por Re-
soluo prpria (n. 5/98), define a consulta como "modalidade de li-
citao em que ao menos cinco pessoas, fsicas ou jurdicas, de elevada
qualificao, sero chamadas a apresentar propostas para o forneci-
mento de bens ou servios no comuns". O julgamento, realizado por
um jri composto por trs pessoas "de elevado padro profissional e
moral, servidores ou no da Agncia", abrange a classificao das pro-
postas de acordo com os critrios da convocao e a atribuio de
notas. O jri  que procede  adjudicao do objeto licitado ao ven-
cedor. Como dito, a modalidade  admitida para as contrataes rea-
lizadas por agncias reguladoras da Administrao Federal e no con-
ta com previso legal (exceto pela lei que a instituiu).

12     PROCEDIMENTO -- FASES
      A licitao  realizada por meio de procedimento administrativo,
com a sucesso de atos ou a prtica conjunta de atos tendentes a per-
mitir a melhor contratao almejada pela Administrao.
      Compreende duas fases: interna e externa.
      A fase interna tem incio com a abertura do procedimento, ca-
racterizao da necessidade de contratar, definio precisa do objeto a
ser contratado, reserva de recursos oramentrios, dentre outros. A Lei
n. 8.666/93 prescreve, por exemplo, a necessidade, nas contrataes de
obras e servios, de "projeto bsico aprovado pela autoridade compe-
tente", a existncia de "oramento detalhado" em planilhas, a "previ-
so de recursos oramentrios" e, quando o caso, a contemplao no
"plano plurianual" (art. 7o, I, II, III, e  2o, IV).

                                                                            43
     SINOPSES JURDICAS



           A fase externa da licitao compreende: o edital (ou convite), que
     pode ser antecedido pela audincia pblica; a habilitao; a classificao;
     o julgamento; a adjudicao e a homologao. Tem incio, em regra, com a
     divulgao do ato convocatrio (edital ou carta-convite, prpria da
     modalidade convite). Excepcionalmente, a fase externa comea com
     audincia pblica, antecedente da divulgao do edital, e reservada
     para as hipteses que contemplam contratao futura cem vezes supe-
     rior ao limite imposto para a concorrncia de obras e servios de
     engenharia. A audincia pblica (que ocorre nas concorrncias ape-
     nas) destina-se a tornar pblica a contratao desejada e deve ser rea-
     lizada quinze dias antes da publicao do edital. Este constitui a "lei
     interna da concorrncia e da tomada de preos", conforme feliz defi-
     nio do Prof. Hely Lopes Meirelles, mas  tambm exigvel para o
     leilo e o concurso.

     12.1. EDITAL
            O edital deve ser divulgado interna e externamente, admitindo-
     -se a publicao resumida na segunda hiptese (aviso do edital). O
     prazo de convocao dos interessados ser, no mnimo, de trinta dias
     nas concorrncias; quarenta e cinco nos concursos; quinze nas tomadas de pre-
     o e leilo; e cinco dias teis nos convites. Ele deve conter: objeto da lici-
     tao; prazo e condies para a assinatura do contrato; sanes em
     razo do inadimplemento; local onde poder ser examinado o projeto
     bsico e o projeto executivo; critrios para participar da licitao e
     para o julgamento; condies de pagamento, exigncia de seguros,
     dentre outras clusulas obrigatrias (Lei n. 8.666/93, art. 40 e incisos).
            O prazo para a impugnao do edital e seus termos expira, para
     o licitante, no segundo dia til que anteceder a abertura dos envelopes
     de habilitao nas concorrncias ou dos envelopes com as propostas
     nos convites, tomadas de preos, concursos e leiles (Lei n. 8.666/93,
     art. 41,  2). O licitante que no impugnar no prazo legal decair
     desse direito. Para o cidado, porm, o prazo de impugnao  de at
     cinco dias teis antes daquela data (abertura). Deixando de faz-lo,
     no mais poder impugn-lo. Nada obsta, porm, o recurso s vias
     judiciais. O licitante, assim como outro interessado, poder valer-se do
     mandado de segurana; o Ministrio Pblico, da ao civil pblica ou

44
                                                            DIREITO ADMINISTRATIVO



de medida cautelar; e o cidado, da ao popular, quando presente
dano ao patrimnio pblico.

12.2. HABILITAO
       O segundo momento procedimental  o da habilitao, que
abriga o recebimento da documentao e proposta (segundo ato ex-
terno da licitao). A documentao dever comprovar a habilitao
jurdica, a capacidade tcnica, a idoneidade financeira e a regularidade fiscal do
licitante. A habilitao no  discricionria;  vinculada. A comisso
dever ater-se aos requisitos exigidos e  verificao de seu atendi-
mento pelo interessado, conferindo-a aos que os satisfizerem. O no
atendimento gera a inabilitao e inibe o conhecimento da proposta de
preo (apresentada em envelope distinto, opaco, fechado e rubricado).
Pode ocorrer que apenas um seja habilitado, e a licitao prosseguir com a
abertura do seu envelope de proposta. Se nenhum interessado for habilita-
do, haver a licitao fracassada (difere da licitao deserta, hiptese em
que nenhum interessado comparece), que pode ensejar a contratao
direta. Antes, porm, dever a Administrao conceder prazo para os
interessados reapresentarem suas documentaes, suprindo as falhas
(v., antes, licitao deserta e fracassada -- Lei n. 8.666/93, art. 48).
       A inabilitao , pois, ato administrativo vinculado que exclui o interes-
sado do procedimento licitatrio, por no satisfazer os requisitos de participao.
As propostas de preo do inabilitado no sero conhecidas. Aps a
habilitao e depois de abertas as propostas, o licitante no poder
desistir, salvo se presente motivo justo decorrente de fato superve-
niente e aceito pela comisso (Lei n. 8.666/93, art. 43,  6).
       Para a habilitao o licitante dever apresentar comprovao quanto:
a)  habilitao jurdica;
b)  regularidade fiscal;
c)  qualificao tcnica;
d)  qualificao econmico-financeira;
e) ao atendimento do disposto no art. 7, XXXIII, da CF (regulari-
     dade na contratao de menores de idade).
       A Constituio Federal, na norma citada, veda o emprego de
menores de 18 anos de idade em trabalho noturno, perigoso ou insa-
lubre e s admite a contratao de maiores de 14 anos de idade, na

                                                                                      45
     SINOPSES JURDICAS



     condio de aprendiz. At os 14 anos, o menor no pode ser contra-
     tado; entre 14 e 16 anos, apenas na condio de aprendiz, e a partir de
     16 anos pode ser contratado segundo as normas da CLT, porm desde
     que a jornada de trabalho no se d em perodo noturno e que as
     atividades no sejam perigosas ou insalubres.
           Por fim, microempresas e empresas de pequeno porte gozam de tra-
     tamento diferenciado (LC n. 123/2006), seja porque podem ser as
     nicas capazes de participao, seja porque pode ser exigida dos lici-
     tantes que a subcontratao as abranja com exclusividade (v. art. 48 da
     LC n. 123/2006 -- Estatuto Nacional da Microempresa e da Empre-
     sa de Pequeno Porte).

     12.3. CLASSIFICAO
            Ao contrrio do que ocorre na fase antecedente -- da habilita-
     o --, na classificao devem as propostas receber anlise quanto ao
     seu contedo. Naquela fase, basta a anlise sob o aspecto formal (se
     atendidos ou no os requisitos objetivos); nesta, a anlise tocar o conte-
     do das propostas visando saber se so, de fato, factveis e se atendem ao
     edital, sob pena de desclassificao. A desclassificao corresponde a ato
     administrativo vinculado pelo qual a comisso exclui proposta apresentada por
     licitante habilitado, seja em razo de sua desconformidade com os requisitos do
     edital, seja em razo de sua inviabilidade.
            O exame das propostas e a consequente classificao podero
     ensejar a realizao de percias, exames, testes, para a verificao da
     idoneidade (exequibilidade) da proposta apresentada. A proposta inid-
     nea ser desclassificada.
            A habilitao restringe-se ao proponente; a classificao atinge a proposta.

     12.4. JULGAMENTO
           O julgamento ocorre aps a classificao das propostas, e nele h
     a confrontao daquelas que forem selecionadas. Ser privativo da
     comisso, nas concorrncias e tomadas de preo; da comisso ou do
     servidor nomeado, nos convites. O julgamento ser uno, sempre de
     acordo com os critrios de avaliao descritos no edital; havendo em-
     pate, aplica-se o critrio da preferncia, como estudado anteriormen-
     te. Havendo empate entre os proponentes, admite a lei o tratamento
     diferenciado e o reconhecimento de critrios de desempate em favor

46
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



de bens ou servios prestados por empresas brasileiras de capital na-
cional, produzidos no Pas, produzidos por empresas brasileiras, pro-
duzidos ou prestados por empresas com investimentos em pesquisa e
no desenvolvimento tecnolgico no Pas. O desempate pode tambm
privilegiar as microempresas ou empresas de pequeno porte (v. item 6,
letra c -- Princpio da igualdade).
      As propostas inexequveis devem ser afastadas. Nesta fase h o
julgamento das propostas tcnicas e das propostas comerciais, confor-
me defina o tipo de licitao.
      O julgamento deve ser objetivo e seguir o tipo de licitao adotado:

12.4.1. TIPOS DE LICITAO
      Modalidades no se confundem com tipos de licitao; os tipos esto
ligados ao critrio de julgamento das propostas e devem estar estabe-
lecidos no edital ou convite.
      Menor preo (usual); melhor tcnica (o material mais eficiente, mais
rentvel, melhor); tcnica e preo (preo mais vantajoso e melhor tcni-
ca); maior oferta ou lance (oferta em leilo).
      Para o julgamento do tipo melhor tcnica empregam-se trs
envelopes:
         um para a documentao -- habilitao;
         outro para a tcnica a ser empregada;
         e o terceiro contendo a proposta de preo.
      A Administrao, selecionando a melhor tcnica, dever em se-
guida eleger o melhor preo, negociando, se caso, com o vencedor
para que prevalea o menor preo apresentado.
      A licitao de menor preo  utilizada sempre, ou quase sempre.
A de melhor tcnica e de tcnica e preo so reservadas para servios
de natureza intelectual (projetos, consultorias) e excepcionalmente
utilizadas para o fornecimento de bens, execuo de obras ou presta-
o de servios.
      Por fim, o tipo "maior lance ou oferta" refere-se, exclusivamente,
ao leilo.

                                                                              47
     SINOPSES JURDICAS



     12.5. HOMOLOGAO
           Ao contrrio do que ocorria no sistema anterior (Dec.-Lei n.
     2.300/86), a Lei n. 8.666/93 imps a inverso do procedimento, ocor-
     rendo a homologao antes da adjudicao. A homologao corresponde 
     aprovao do certame e de seu resultado.  realizada pela autoridade admi-
     nistrativa no participante da comisso de licitao e indicada pela lei
     local. Em regra, ser aquela que ordenou a abertura da licitao.
           Pode tal agente pblico:
     a) homologar o resultado, procedendo na sequncia  adjudicao do
         objeto ao vencedor;
     b) anular o certame, ante qualquer ilegalidade;
     c) revogar o certame, se presente causa que o autorize;
     d) sanar os vcios ou irregularidades que no contaminem o resultado
         da licitao.

     12.6. ADJUDICAO
           O licitante que teve a sua proposta acolhida como a vencedora
     (seja em razo do preo, da tcnica, da tcnica e preo, ou do lance)
     ter direito ao futuro contrato. A adjudicao produz os seguintes
     efeitos jurdicos:
     a) confere ao vencedor o direito a contratao futura (trata-se de
         mera expectativa de direito j que  incerta a formalizao do
         contrato ou direito se a contratao efetivamente se realizar);
     b) impede a Administrao de proceder  abertura de outra licitao
         com idntico objeto;
     c) libera todos os demais participantes, inclusive as garantias por eles
         oferecidas;
     d) vincula o vencedor nos termos do edital e da proposta consagrada;
     e) sujeita o vencedor (dito adjudicatrio) s penalidades previstas no
         edital se no assinar o contrato no prazo estabelecido.

     12.7. INVALIDAO DA LICITAO
           A invalidao da licitao pode decorrer de anulao ou revoga-
     o. Anula-se pela ilegalidade conhecida no procedimento, operando
     efeitos ex tunc e no gerando direito a indenizao (RT, 212/164),

48
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



carecendo o ato ser fundamentado e publicado. A ilegalidade do cer-
tame licitatrio contamina o contrato firmado.
       A revogao, ao contrrio, pode ensejar o direito a indenizao
ao licitante vencedor e que teve para si o objeto adjudicado. Assim, a
revogao opera efeitos ex nunc e prende-se a "razes de interesse
pblico decorrente de fato superveniente devidamente comprovado"
(Lei n. 8.666/93, art. 49). Se o ato no contiver suficiente demonstra-
o do interesse pblico gasalhado na revogao, pode o licitante
vencedor buscar o restabelecimento do procedimento licitatrio,
conquanto a Administrao no esteja obrigada a contrat-lo. Ou
seja, a Administrao pode revogar desde que o faa na forma da lei.
Somente ela pode revogar a licitao; o Judicirio somente poder
anular a licitao.

12.8. RECURSOS
      A Lei n. 8.666/93 admite a interposio de trs diferentes recursos:
a) recurso (propriamente dito);
b) representao;
c) pedido de reconsiderao.
      O recurso (propriamente dito) ter cabimento nas seguintes hi-
pteses:
a) habilitao ou inabilitao de licitantes;
b) julgamento das propostas;
c) anulao ou revogao da licitao;
d) indeferimento de inscrio, alterao ou cancelamento no registro
    cadastral;
e) resciso do contrato;
f) aplicao das penalidades de advertncia, suspenso temporria
    ou multa.
      O prazo para a interposio  de cinco dias contados da intima-
o do ato ou da lavratura da ata e apenas nas duas primeiras hipte-
ses (habilitao, inabilitao e julgamento das propostas) produzir
efeitos suspensivos; nas demais, o efeito suspensivo pode ser deferido
pela autoridade competente (motivadamente -- Lei n. 8.666/93, art.
109,  2).

                                                                              49
     SINOPSES JURDICAS



          A representao (prazo de cinco dias teis contados da intima-
     o) pode ser apresentada contra deciso relativa ao objeto licitado, mas
     desde que no comporte recurso hierrquico.
          Por fim, o pedido de reconsiderao tem cabimento, no prazo de
     dez dias teis, contra a deciso do Ministro ou Secretrio de Estado
     ou do Municpio que tenha aplicado as penalidades de declarao de
     inidoneidade para licitar ou contratar.

     13      PREGO -- ESPECIFICIDADES
           O prego apresenta inmeras especificidades em relao s de-
     mais modalidades. Desenvolve-se em duas fases:
     a) interna (ou preparatria), reservada para a justificao da necessi-
        dade da contratao (inclusive com o oramento dos bens a serem
        licitados), definio do objeto (clara, precisa, vedadas especifica-
        es irrelevantes e excessivas), das exigncias de habilitao, crit-
        rios de aceitao das propostas, indicao das sanes aplicveis
        por inadimplemento e as clusulas do contrato. O procedimento
        contar com a designao do leiloeiro e da "equipe de apoio" (que
        recebero as propostas, faro a classificao, a habilitao e a adju-
        dicao ao vencedor). A equipe deve ser integrada em sua maioria
        por servidores ou empregados pblicos (de preferncia do quadro
        permanente -- art. 3,  1);
     b) externa, que tem incio com a convocao dos interessados (aviso
        na imprensa oficial ou jornal de circulao local) e conduz  sesso
        pblica de julgamento. O prazo para a apresentao das propostas
        no poder ser inferior a oito dias. Os licitantes apresentaro pro-
        postas (cuja validade ser de, no mnimo, sessenta dias) contendo a
        indicao do objeto e do preo. Conhecidas as ofertas, a de menor
        valor e as que a excederem em at 10% podero apresentar lances
        verbais e sucessivos, at que seja proclamado o vencedor (o critrio
        sempre ser o de menor preo). Depois de proclamada a melhor
        proposta (e classificadas todas as propostas), o leiloeiro examinar
        os documentos (reunidos em um invlucro) de habilitao do li-
        citante. A habilitao compreende a verificao de regularidade
        com a Fazenda (Nacional, Estadual, Municipal), Seguridade Social

50
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO



e FGTS, alm do atendimento de exigncias tcnicas e econmi-
co-financeiras. Habilitado, o autor da menor proposta ser decla-
rado vencedor; caso contrrio, sero examinadas as ofertas subse-
quentes e que atendam s exigncias do edital.
  Em sntese:
     Modalidade prpria para a aquisio de bens e servios co-
     muns, qualquer que seja o valor;
     Bens e servios comuns so aqueles cujos padres de desem-
     penho e qualidade possam ser objetivamente definidos no
     edital (especificaes do mercado). Por exemplo:
      Bens de consumo: gua mineral; combustvel; gs; mate-
       rial de expediente; medicamentos; material de limpeza;
       oxignio, uniformes (v. Decreto n. 3.555/2000, aplicvel
       para a Unio).
      Bens permanentes: mobilirio, equipamentos em geral;
       utenslios; veculos etc. (v. Decreto n. 3.555/2000, aplic-
       vel para a Unio).
      Servios comuns podem ser, por exemplo, de apoio ad-
       ministrativo; de atividades auxiliares (copeiro, garom,
       ascensorista, motorista); servios de assinaturas (de jor-
       nais, revistas), dentre tantos (v. Decreto n. 3.555/2000,
       prprio para a Unio).
     No admitem contratao a partir do prego:
      Obras e servios de engenharia.
      Locaes imobilirias.
      Alienaes.
     O prego  presidido por servidor ou pregoeiro; servidor
     com capacitao tcnica especfica e que deve ser auxiliado
     por uma equipe de apoio.
     A fase preparatria (interna) do prego envolve:
      Abertura do procedimento;
          Definio do objeto.
          Justificativa para a contratao.
          Oramento, pesquisa de preos.

                                                                        51
     SINOPSES JURDICAS



                   Planilha de custos.
                   Disponibilidade oramentria.
                   Cronograma fsico-financeiro de desembolso.
                   Definio dos critrios de admisso.
                   Minuta do edital.
                   Parecer jurdico.
                   Aprovao do edital.
              A fase externa do prego compreende:
               Publicao do aviso/convocao;
                   Publicao pode ser por meio eletrnico, no Dirio
                   Oficial ou em jornais de grande circulao.
                   Tem incio o prazo para as propostas (nunca inferior a
                   oito dias teis);
               Fase competitiva (sesso pblica):
                    Licitantes apresentaro suas propostas no dia, hora e lo-
                    cal designados no edital.
                    Abertura das propostas. Aceitao ou recusa.
                    Classificao das propostas (segundo o valor).
                    Disputa -- lances verbais.
               Segundo a classificao, tem incio a disputa, observando
                 a ordem (classificao) decrescente -- do maior valor
                 para a proposta de menor valor.
               A ausncia de lances verbais no impede o julgamento.
               Os licitantes podem realizar consultas (por telefone, por
                 meio eletrnico) para oferecer seus lances.
               O pregoeiro deve negociar a reduo dos preos e anali-
                 sar os prazos, as especificaes tcnicas etc.
                    Julgamento -- definio da melhor proposta.
                    Habilitao.
               Definida melhor proposta (menor preo), passa-se ao
                exame da documentao (envelope distinto):
                   Habilitao jurdica.
                   Habilitao econmico-financeira.

52
                                                 DIREITO ADMINISTRATIVO



             Regularidade fiscal.
             Qualificao tcnica.
             Regularidade na admisso de menores.
             Definio do vencedor.


                julgamento de eventuais recursos).
        RECURSOS:
         Devem ser interpostos na sesso pblica.
         As razes podem ser apresentadas no prazo de trs dias.
         Os demais licitantes podero apresentar as suas razes.
         O pregoeiro apresentar sua deciso (parecer).
         A autoridade competente dever decidir acerca da proce-
          dncia ou improcedncia do recurso.
            Convocao -- ser convocado o licitante vencedor
            para a formalizao do contrato. Se no comparecer,
            convoca-se o segundo classificado. A assinatura do con-
            trato encerra o prego.


14     AS FASES DOS PROCEDIMENTOS
       LICITATRIOS
     FASE INTERNA
a) Abertura do procedimento
        Requisio do objeto (descrio da obra, do servio ou do
        bem necessrios  Administrao).
        Oramento detalhado (estimativa do valor, consulta ao regis-
        tro de preos).
        Aprovao de despesa.
        Elaborao da minuta do edital ou convite.
        Anlise do rgo jurdico.
b) Audincia pblica (sempre que conveniente ou obrigatria --
   contrataes de grande valor, por exemplo).
c) Publicao do edital (incio da fase externa).

                                                                          53
     SINOPSES JURDICAS



          FASE EXTERNA
     a) Publicao do edital ou convite
          O edital deve conter, no mnimo e dentre outras exigncias:
             Prembulo.
             Identificao do contratante.
             Nmero do edital.
             Finalidade da licitao.
             Legislao aplicvel.
             Prazos.
             Local de recebimento das propostas.
             Condies para a participao.
             Definio do objeto.
             Critrios (tipos) de julgamento.
             Recursos admissveis.
             Garantias etc.
     b) Habilitao
          A habilitao abranger:
             Capacidade jurdica.
             Capacidade tcnica.
             Regularidade fiscal.
             Idoneidade financeira.
             Regularidade na admisso de menores.
          (Licitante poder ser inabilitado)
          Da habilitao ou inabilitao, admite-se recurso com efeito
     suspensivo.
     c) Classificao das propostas
          (concorrem apenas os que tiverem sido habilitados)
             Classificao segundo o tipo de licitao (menor preo, tcni-
             ca e preo etc).
     d) Julgamento
             Proclamao do licitante vencedor.
     e) Homologao

54
                                                              DIREITO ADMINISTRATIVO



       Declarao da regularidade do procedimento e do resultado
       alcanado.
f) Adjudicao
       Declarao do direito do vencedor de vir a ser contratado.

 Licitao Dispensvel -- Art. 24 da Lei n. 8.666/93

 Em razo do valor: art. 24, I e II

 Em razo de situaes excepcionais: art. 24, III, IV, V, VI,VII, IX

 Em razo do objeto: art. 24, VIII, X, XI, XII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XXI,
 XXVIII, XXIX

 Em razo da pessoa: art. 24, XIII, XX, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII

QUADRO SINTICO  LICITAO

                                           procedimento administrativo voltado 
                                          seleo da proposta mais vantajosa para
                     Conceito             contratao desejada pela Administra-
                                          o e necessria ao atendimento do inte-
                                          resse pblico (Lei n. 8.666/93, art. 4o).

                                          -- seleo da proposta mais vantajosa;
                     Finalidades          -- igualdade entre os participantes da
                                          disputa.

                     Legislao: CF,
                     arts. 37, XXI, e     Regra: dever de licitar;
 Licitao           22, XVII; Lei        Exceo: no licitar = contratao direta.
                     n. 8.666/93

                                          -- procedimento formal = formalismo;
                                          -- publicidade (ex.: Lei n. 8.666/93,
                                          art. 16);
                     Princpios           -- igualdade (exs.: arts. 3o e 90, Lei n.
                     (aceitao           8.666/93);
                     majoritria)         -- sigilo na apresentao das propostas;
                                          -- julgamento objetivo;
                                          -- vinculao ao edital;
                                          -- adjudicao compulsria ao vencedor.


                                                                                       55
     SINOPSES JURDICAS



                                          Obras, compras, servios, inclusive de
                          Objeto
                                          publicidade, alienaes e locaes.

                                          A todas as pessoas polticas que, a qual-
                          Destinatrios
                                          quer ttulo, manejam recursos pblicos.

                                          Fundamento: inadequao ou impossi-
                                          bilidade de competio.
                                          Licitao dispensada (Lei n. 8.666/93,
                                          art. 17).
                                          Licitao dispensvel (Lei n. 8.666/93,
                                          art. 24):
                                          -- em razo do valor;
                          Contrataes    -- em razo de situaes excepcionais;
                          diretas         -- em razo do objeto;
                                          -- em razo da pessoa (contratado).
                                          Licitao inexigvel (Lei n. 8.666/93,
                                          art. 25):
      Licitao                           a) fornecedor nico;
                                          b) notria especializao para a execu-
                                          o de servios de natureza singular;
                                          c) profissionais do setor artstico.

                                          -- concorrncia;
                                          -- tomada de preos;
                                          -- convite;
                                          -- concurso;
                          Modalidades
                                          -- leilo;
                                          -- prego: eletrnico ou presencial;
                                          -- consulta: contratao pelas agncias
                                          reguladoras.

                                          Fases da concorrncia: Edital      Ha-
                                          bilitao     Classificao/Julgamen-
                          Procedimento
                                          to        Homologao         Adjudica-
                          -- fases
                                          o. Todas admitem impugnaes e re-
                                          cursos.




56
                   CAPTULO II
           CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

 1     CONCEITO
       A Administrao Pblica contrata com terceiro (pessoa fsica ou
jurdica, de direito pblico ou privado), visando satisfazer seus interes-
ses. O contrato administrativo corresponde, pois, ao contrato firmado
pela Administrao, segundo normas de direito pblico, com o prop-
sito de solver sua necessidade, sendo, em regra, precedido de licitao.
       Os contratos so pluripartes (mais de uma parte), formais, con-
sensuais (refletem um acordo de vontades), onerosos (remunerados),
comutativos (compensaes recprocas) e celebrados, em regra, intuitu
personae. Sem prejuzo, podem ser, ainda, personalssimos (aqueles cujo
objeto somente possa ser executado por pessoa determinada).
       No se confundem, ento: podem ser personalssimos, mas sem-
pre sero intuitu personae, j que essa caracterstica refere-se  respon-
sabilizao.
       A Administrao Pblica, porm, no celebra apenas contratos
administrativos, mas tambm ajustes regulados pelo direito privado
(contrato de locao, por exemplo). Por isso, h o gnero contratos da
administrao e as espcies: contratos administrativos propriamente di-
tos e contratos regidos pelo direito privado.
       De qualquer modo, ainda que regido pelo direito privado, o
ajuste contratual sempre pressupe observncia das normas de direito
pblico que exorbitam as regras de direito privado (como o dever de
licitar, a regulao do valor segundo as prticas do mercado, a possibi-
lidade de resciso unilateral etc.).

 2     CONTRATOS ADMINISTRATIVOS --
       CARACTERSTICAS
    Os contratos administrativos so revelados pela presena de al-
gumas caractersticas que lhes so fundamentais:

                                                                             57
     SINOPSES JURDICAS



     a) a contratante deve ser a Administrao Pblica, como expresso do
        Poder Pblico;
     b) o objeto deve corresponder ao interesse pblico (como ocorre em
        todas as atividades estatais);
     c) obedincia  forma imposta em lei (as partes no convencionam a
        forma);
     d) segue-se o rito procedimental imposto em lei (antecedido por li-
        citao, reserva de recursos oramentrios etc.);
     e) presena de clusulas exorbitantes (alterao unilateral, resciso
        unilateral; aplicao de penalidades);
     f) exigncia de garantias (indicadas em lei);
     g) mutabilidade do regime contratual.

     2.1. A ADMINISTRAO COMO CONTRATANTE
           Os contratos administrativos diferem dos contratos de direito
     privado porque, dentre outras razes, deferem  contratante -- Ad-
     ministrao Pblica -- prerrogativas incomuns, traduzindo a supre-
     macia do interesse que ela deve gerir ou administrar. A mxima de
     que o contrato faz lei entre as partes ou de que  imutvel (lex inter
     partes)  relativizada, obrigando ambos (contratante e contratado)
     definitivamente, tambm no se apresenta de modo absoluto. O re-
     gime jurdico-administrativo admite a presena de clusulas exorbi-
     tantes nos contratos administrativos, consideradas incidentes ainda
     que no escritas.

     2.2. FINALIDADE DO OBJETO
           A finalidade pblica vincula toda a atividade administrativa e
     no poderia ser diferente nos contratos administrativos. O objeto
     contratado h de corresponder ao que convm ou  indispensvel
     para a Administrao Pblica e, em sentido amplo, ao interesse pbli-
     co. Evidentemente, os contratos administrativos reclamam a concor-
     dncia do contratado, que comparece na licitao, apresenta suas pro-
     postas e  selecionado. Assim, o interesse da Administrao  o de
     atender ao interesse pblico, mesmo que tambm corresponda ao in-
     teresse do contratado.

58
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



2.3. FORMALISMO
      O princpio do formalismo obriga que a Administrao celebre
os seus contratos segundo a forma prescrita em lei. Essencial para o
controle da Administrao, a Lei n. 8.666/93 trata de indicar, por
exemplo, o modo de celebrao (instrumento escrito, escritura pbli-
ca, nota de empenho etc.), os prazos, as publicaes obrigatrias, den-
tre outros.
      O contrato adquire eficcia com a sua publicao, ainda que
resumida. A publicao deve ocorrer no prazo mximo de vinte dias
contados da data da assinatura e no deve ultrapassar o 5 dia til do
ms seguinte (Lei n. 8.666/93, art. 61, pargrafo nico).
      O instrumento de contrato (lavrado na prpria repartio, regis-
trado e arquivado)  obrigatrio nos casos de:
          Concorrncia.
          Tomada de preos.
          Contrataes decorrentes de dispensa e inexigibilidade.
      Nos demais casos, inclusive nas compras de entrega imediata e
integral (independentemente do valor), o instrumento pode ser subs-
titudo por carta-contrato, nota de empenho, autorizao de compra ou ordem
de servio. Veja-se que todo pagamento realizado pela Administrao
exige a emisso de uma nota de empenho (o empenho estabelece a
obrigao do pagamento -- Lei n. 4.320/64). Por fim, contrato verbal
somente  admissvel quando se tratar de pequenas compras de pron-
to pagamento, realizadas em regime de adiantamento e assim conside-
radas aquelas de valor no superior a 5% dos valores que obrigam a
contratao por convite.

2.4. PROCEDIMENTO
     A Administrao Pblica no contrata se no como a lei admitir.
Para a contratao vlida e eficaz, exige-se a ateno aos requisitos
formais e ao procedimento (requisitos procedimentais) prprios,
como a publicao do instrumento e, antes disso, a licitao ou a sua
formal declarao de inexigibilidade ou dispensa. A reserva de recur-
sos oramentrios e a convocao do interessado para assinar o termo
(Lei n. 8.666/93, art. 64) podem ser compreendidas como exigncias
prprias do procedimento a que se obriga a Administrao.

                                                                               59
     SINOPSES JURDICAS



     2.5. CLUSULAS EXORBITANTES
           So prerrogativas conferidas  Administrao, garantindo-lhe
     posio de supremacia no ajuste. So exorbitantes porque reconhec-
     veis em todo contrato administrativo, indisponveis e incomuns nos
     ajustes de direito privado. Delas decorrem, por exemplo, a possibilida-
     de de a Administrao alterar os contratos, aplicar penalidades, reto-
     mar o objeto ou invalidar (anulando) o contrato firmado. Adiante
     estudaremos as principais clusulas que exorbitam o direito privado.

      3      COMPETNCIA LEGIFERANTE
            Unio compete legislar sobre normas gerais atinentes s con-
     trataes promovidas pelo Poder Pblico, a exemplo do que ocorre
     em matria de licitaes, reservando-se aos Estados e Municpios a
     possibilidade de legislarem supletivamente (CF, art. 22, XXVII).

      4      ESPCIES
           H doutrinadores que sustentam a inexistncia de contrato ad-
     ministrativo, porque no  observado o princpio da igualdade entre
     os contratantes e h mitigao da autonomia da vontade; outros, que
     todos os ajustes celebrados pela Administrao so contratos adminis-
     trativos, ante a imposio do regime jurdico administrativo e seus
     consequentes; por fim, h os que defendem a existncia dos contratos
     administrativos como espcie do gnero contrato, possuindo caracte-
     rsticas prprias, exorbitantes e derrogatrias do direito privado. Essa
      a posio prevalente, como visto.
           O contrato administrativo possui, ainda, a natureza de contrato de
     adeso, porquanto todas as clusulas so impostas unilateralmente pela
     Administrao, muito embora possa tambm ser firmado com predo-
     minncia de normas de direito privado, hiptese em que a desigual-
     dade entre as partes sofre sria mitigao, denominando-se a relao
     estabelecida semipblica ou contrato administrativo atpico. Em outros ca-
     sos, porm, o contrato  regido exclusivamente por normas de direito
     pblico, chamando-o de "contrato administrativo propriamente dito".
           Outro modo de identificao do contrato administrativo diz res-
     peito ao resultado que produz. Pode ser de colaborao (ao particular

60
                                                       DIREITO ADMINISTRATIVO



no  deferida qualquer vantagem, mas a obrigao de executar algo
em favor da Administrao, que possui interesse prevalente na contra-
tao) ou de atribuio (o interesse prevalecente  do particular, sendo-
-lhe deferida vantagem pessoal, como nas permisses de uso).

 5      VIGNCIA E EFICCIA
      A vigncia do contrato tem incio com a formalizao da avena (data e
assinatura), salvo se outra posterior no instrumento estiver contem-
plada. A eficcia, que pode ser coincidente com a vigncia, correspon-
de  possibilidade de produo dos efeitos. A publicao resumida do
contrato  condio para a eficcia. A eficcia se extingue, geralmente, com
a extino do contrato. Como regra, porm, a lei condiciona a eficcia
do contrato  sua publicao e que deve ocorrer no prazo de 20 dias
teis contados da assinatura e at o 5 dia til do ms subsequente.

 6      PRAZO DE DURAO
      O prazo contratual, normalmente, coincide com a vigncia do
crdito oramentrio, que  idntica ao ano civil (Lei n. 4.320/64, art.
34), salvo se celebrado o negcio no ltimo quadrimestre (CF, art.
167,  2). Excepcionam a regra, ainda, os projetos contemplados no
plano plurianual; os servios prestados de forma contnua; o aluguel
de equipamentos e a utilizao de programas de informtica. Para a
Lei n. 8.666/93, no deve haver contrato sem prazo definido (art. 57,
 3). H, contudo, exceo a tal regra quando se trata de contrato de
permisso de servio pblico (Lei n. 8.987/95).
      A prorrogao do prazo de vigncia  excepcional, formalizada
por termo de aditamento, que deve ser publicado, mantidas as condi-
es e clusulas j estabelecidas no contrato cujo prazo  prorrogado.
Apenas para a ampliao do prazo contratual  que se admite a pror-
rogao, desde que, repita-se, mantidas as condies contratuais.

 7      GARANTIAS
    O contratante dever, conforme indicado no edital ou instru-
mento convocatrio, ofertar garantia capaz de assegurar a fiel execu-

                                                                                61
     SINOPSES JURDICAS



     o do objeto contratado. A garantia ser escolhida pelo contratado,
     desde que prevista no edital, podendo ser: cauo (em dinheiro ou t-
     tulos da dvida pblica); seguro-garantia (aplice de seguro que obrigue
     a segurada a executar o contrato ou  indenizao, tambm conhecida
     por performance bond); fiana bancria (garantia fidejussria). O limite da
     garantia ser de at 5% do valor do contrato, salvo se se referir a obras,
     servio e fornecimento de grande vulto, quando ser de at 10% do
     valor do contrato.
           A Administrao pode exigir outras garantias, como o seguro de
     bens e de pessoas e o compromisso de fornecimento pelo fabricante ou
     importador, sempre que tais cautelas forem convenientes. A lei no
     prev essas formas de garantias, que podem vir estabelecidas no edital
     de licitao. Trata-se de cautela que pode inibir eventual prejuzo para
     a Administrao ou para terceiros (nesse sentido, Hely Lopes Meirelles,
     Direito administrativo brasileiro, 28. ed., So Paulo: Malheiros, p. 218-219).
           Diferentemente do que ocorre no regime geral dos contratos ad-
     ministrativos, como veremos adiante, as parcerias pblico-privadas tam-
     bm exigem da Administrao o oferecimento de garantias em favor do
     contratado (parceiro-privado), constituindo-se importante exceo.

      8      CLUSULAS EXORBITANTES
           Nos contratos administrativos so contempladas hipteses e
     clusulas que asseguram a desigualdade entre os contratantes. Para
     uma das partes so deferidas prerrogativas incomuns, que extrapolam
     o direito comum -- direito privado --, colocando-a em posio de
     supremacia. Recebem o nome de "clusulas exorbitantes", porque
     exorbitam o direito privado, sendo ilegais se previstas em contratos
     firmados exclusivamente por particulares. A integrao da Adminis-
     trao Pblica num dos polos da relao contratual  que autoriza a
     imposio dessas clusulas. So clusulas exorbitantes as que traduzem
     o poder de alterao e resciso unilateral do contrato; as que impem a
     manuteno do equilbrio econmico e financeiro; a possibilidade de reviso de
     preos e de tarifas contratualmente fixadas; a inoponibilidade da exceo de
     contrato no cumprido (exceptio non adimpleti contractus); o controle da aven-
     a por estranho  relao; a possibilidade de aplicao de penalidades e
     a exigncia de garantias.

62
                                                          DIREITO ADMINISTRATIVO



      Examinemos as mais significativas:

8.1. ALTERAO E RESCISO
       A Administrao Pblica deve, em defesa do interesse pblico e
desde que assegurada a ampla defesa, no processo administrativo, pro-
mover a alterao do contrato, ainda que discordante o contratado.
Por bvio, a possibilidade de alterao do que fora pactuado sempre
se sujeita  existncia de justa causa, presente na modificao da ne-
cessidade coletiva, ou do interesse pblico. Ao particular restar, se
caso, eventual indenizao pelos danos que vier a suportar.
       As alteraes podem ser:
          Qualitativas -- quando ocorrer modificao do projeto ou
das especificaes para melhor adequao tcnica;
          Quantitativas -- quando alterado o valor em decorrncia de
acrscimo ou supresso quantitativa do objeto, observando-se os se-
guintes limites: obras, servios e compras, at 25% do valor inicial; reforma de
edifcio ou de equipamento, at 50% para os seus acrscimos.
       Constituem clusulas exorbitantes porque podem ser impostas 
revelia da concordncia do contratado.

8.2. MANUTENO DO EQUILBRIO ECONMICO
     E FINANCEIRO
      A mantena do padro remuneratrio fixado no instrumento
contratual, antevisto no edital e presente na proposta, constitui obri-
gao da Administrao, que no pode, a pretexto de alterar unilate-
ralmente o contrato, impor gravame insuportvel para o contratado. A
norma  aplicvel a todos os contratos administrativos. Por isso, im-
posta a alterao quantitativa do objeto, por exemplo, decorrer, se o
caso, a possibilidade de o contratado reclamar pelo reequilbrio da
equao financeira do ajuste.

8.3. INOPONIBILIDADE DA EXCEO DE CONTRATO
     NO CUMPRIDO
    No direito privado, o descumprimento de obrigao contratual
pode desobrigar a outra parte. Tal no ocorre nos contratos adminis-

                                                                                   63
     SINOPSES JURDICAS



     trativos, ante a incidncia dos princpios da continuidade dos servios
     pblicos e da supremacia do interesse pblico sobre o particular.
           O atraso de pagamentos (90 dias, se ausente justa causa) ou a
     imposio de gravame insuportvel para o contratado podem, porm,
     autorizar a suspenso da execuo do contrato.

     8.4. CONTROLE DO CONTRATO
           Ao contrrio do que ocorre nos contratos regidos pelo direito
     privado, o contrato administrativo permite  Administrao, e mesmo
     a estranhos a ela, o acompanhamento da execuo do objeto pactua-
     do. A fiscalizao e o controle devem ser exercidos por um represen-
     tante da Administrao designado para tanto e, quando necessrio,
     podem ser contratados com terceiros. A fiscalizao pela Administra-
     o no desobriga o contratado do dever de reparar danos eventual-
     mente causados a terceiros e nem torna a Administrao Pblica soli-
     dariamente responsvel. Do controle tambm pode decorrer a ocupa-
     o temporria ou at justificar a decretao da interveno provisria
     (como nas hipteses de concesso e permisso -- Lei n. 8.986/95) e
     a resciso unilateral do contrato.

     8.5. PENALIDADES
           O contratante -- Administrao Pblica --, sem a necessidade
     de interseco de qualquer outro, poder aplicar penalidades  outra
     parte (particular). Esse poder no  deferido em contratos regidos
     pelo direito privado, mas to somente s contrataes regidas pelo
     direito pblico.
           Assim, ante o descumprimento das obrigaes assumidas, poder
     a Administrao aplicar ao contratado as seguintes penalidades: adver-
     tncia, multa, resciso unilateral do contrato, suspenso provisria e declarao
     de inidoneidade.
           Dentre as sanes, as mais gravosas so a suspenso provisria e a
     declarao de inidoneidade. Todas, porm, dependem de regular pro-
     cesso administrativo, assegurada a ampla defesa e o contraditrio. As
     sanes podem ser impostas tanto a pessoas fsicas como jurdicas.
     No so eternas ou perptuas, podendo o seu destinatrio ter sua re-
     abilitao deferida.

64
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



    Constituem clusulas exorbitantes porque so aplicadas direta-
mente pela Administrao Pblica, respeitado o devido processo legal.
Alm da advertncia, a Lei de Licitaes permite a aplicao de:

8.5.1. MULTA
      A multa  sano pecuniria que ser descontada da garantia
ofertada, quando existente. No havendo garantia, ou sendo superior
ao seu valor, poder a Administrao cobr-la judicialmente. Ela deve
ser fixada no instrumento convocatrio. Pode ser aplicada cumulati-
vamente com as demais.

8.5.2. SUSPENSO TEMPORRIA
      A penalidade importa a proibio de o contratado participar de
licitao ou de vir a ser contratado por prazo no superior a dois
anos. Depende de regular processo de apurao da responsabilidade
administrativa pela inexecuo contratual e fica restrita ao mbito do
rgo contratante. Pode ser aplicada conjuntamente com a advertn-
cia e a multa.

8.5.3. DECLARAO DE INIDONEIDADE
     A sano administrativa mais gravosa  estendida a todos os r-
gos e entidades da Administrao que a imps.  imposta, ao contr-
rio das demais, pelos ministros de Estado, secretrios estaduais ou mu-
nicipais, ou como dispuser a lei local. Assim, no Estado de So Paulo,
 luz do art. 81,  3, da Lei n. 6.544/89, ao governador do Estado
compete a aplicao dessa pena. A reabilitao pode ser deferida pas-
sados dois anos da imposio da sano e desde que cessado o motivo
de sua imposio, como, por exemplo, com a modificao da equipe
tcnica do contratado.

8.5.4. ABRANGNCIA
     Cuidado especial deve ser observado quanto  abrangncia da
sano imposta. Enquanto a suspenso temporria (de at dois anos),
que somente impede a contratao ou a participao de licitao pelo
rgo ou entidade que a realizou (por exemplo, uma Secretaria de

                                                                            65
     SINOPSES JURDICAS



     Estado), no se estende a outros (como a outras Secretarias), a decla-
     rao de inidoneidade, que sempre pressupe conduta mais gravosa,
     estende-se a toda a Administrao contratante (a todas as Secretarias
     de Estado, por exemplo). Nessa hiptese, a reabilitao  possvel de-
     pois de passados dois anos.

     8.6. INSTRUMENTO CONTRATUAL
           O contrato administrativo poder ser verbal, nas pequenas contrata-
     es que tenham por objeto compras, sendo escrito em todas as demais hipte-
     ses. O instrumento tanto pode ser o termo registrado em livro pr-
     prio da contratante ou a escritura pblica, nas hipteses em que esta
      exigida (como na venda e compra). Ele  obrigatrio nas concor-
     rncias e tomadas de preos e nas contrataes diretas (por dispensa
     ou inexigibilidade), podendo ser dispensado nas demais hipteses em
     que for substitudo por "carta-contrato", notas de empenho, ordem
     de servio ou autorizao de compra (como nas compras com entre-
     ga imediata).

     8.7. EXECUO DO CONTRATO
           No curso da execuo do contrato detm a Administrao o
     dever de fiscalizar e orientar o contratado, o que no retira deste a
     responsabilidade por sua fiel execuo. Tais deveres destinam-se ao
     direcionamento adequado da execuo do contrato e no devem su-
     gerir qualquer modificao de seu objeto, permitindo, quando neces-
     srio, a imposio de medidas protetivas: a interdio que paralisa a obra,
     o fornecimento ou o servio e a interveno, posicionando a Administrao
     como executora do contrato. Ambas dependem de processo administrati-
     vo, com contraditrio e ampla defesa, ensejando, depois, a imposio
     de penalidades.
           Para a execuo do contrato pode ser admitida a subcontratao
     parcial (Lei n. 8.666/93, art. 72), vedada apenas quando se tratar de
     servios tcnicos especializados. Em regra, o edital faculta ao contra-
     tado a possibilidade da subcontratao, mas, excepcionalmente, pode-
     r obrig-lo a subcontratar em favor de microempresa ou de empresa
     de pequeno porte, desde que o percentual mximo do objeto a ser
     subcontratado no exceda a 30% do total licitado (LC n. 123/2006).

66
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



8.8. EXTINO DO CONTRATO
      A extino do contrato pode decorrer da extino do objeto (con-
cluso); trmino do prazo (que opera a extino de pleno direito); resci-
so (administrativa -- imposta pela Administrao; amigvel -- fruto
de composio entre as partes contratantes) ou, ainda, em razo da
invalidao do contrato (anulao).
      A anulao do contrato pode ser imposta pelo Judicirio, em
ao movida seja pelo cidado (ao popular), seja pelo detentor de
direito lquido e certo (mandado de segurana), seja ainda pelos legi-
timados  ao civil pblica (como o Ministrio Pblico). Pode, ainda,
decorrer de ao ordinria (de conhecimento) movida por aquele que
detenha legitimidade.

8.9. INEXECUO CONTRATUAL
       O descumprimento do pactuado leva  imposio de sanes,
penalidades e  apurao da responsabilidade civil. Vale dizer, o des-
cumprimento total ou parcial pode ensejar a apurao de responsabi-
lidade civil, criminal e administrativa do contratado, propiciando, ain-
da, a resciso do contrato. O contratado  o responsvel pelos danos
decorrentes da execuo do contrato (responsabilidade contratual,
subjetiva). Se decorrentes exclusivamente do fato da obra, responder
objetivamente a Administrao (v. Captulo VI, item 3.1). O no cum-
primento de encargos trabalhistas, fiscais e comerciais devidos pelo
contratado no sero transferidos para a Administrao contratante;
apenas os encargos previdencirios geram a responsabilidade solidria
da Administrao Pblica.
       A inexecuo dolosa ou culposa (decorrente de negligncia, im-
prudncia ou impercia) leva  responsabilizao civil do contratado,
mas h hipteses em que se apresenta justificada a inexecuo contra-
tual; aplica-se a estas a chamada teoria da impreviso, como causa
justificadora da inexecuo do contrato (fora maior, caso fortuito,
fato do prncipe, fato da Administrao e interferncias imprevistas).
Assim, tem-se a possibilidade da inexecuo culposa (no cumprimento
das clusulas contratuais, seja em razo de ao ou omisso culposa ou
dolosa do contratado), como tambm a inexecuo sem culpa, que pres-
supe causa justitificadora do no cumprimento contratual (v. g., for-

                                                                              67
     SINOPSES JURDICAS



     a maior ou caso fortuito). Se a Administrao descumpre o contrato
     (inexecuo sem culpa do contratado), dar ensejo  resciso e ao
     ressarcimento dos prejuzos comprovadamente havidos, alm da libe-
     rao da garantia oferecida.

     8.10. TEORIA DA IMPREVISO
            A mutabilidade do contrato administrativo  apontada como ca-
     racterstica do contrato, por sua conta podendo a Administrao alte-
     rar, ainda que unilateralmente, o que tiver sido pactuado. A mutabili-
     dade, porm, pode decorrer de fatos estranhos  vontade das partes, ou
      vontade do contratado e que, por sua direta ou indireta incidncia
     no contrato, inviabiliza a sua execuo na forma pactuada.
            A lea (ou risco) pode ser administrativa ou econmica, que onera ou
     impe impedimentos  execuo do contrato. Aplica-se, na hiptese,
     a clusula rebus sic stantibus, para o fim de ajustar o contrato  nova
     situao vivida pelas partes. So requisitos para a sua aplicao: a anor-
     malidade, a imprevisibilidade e a ausncia de desejo das partes para a sua
     ocorrncia. D-se a aplicao da teoria da impreviso.
            Eventos decorrentes da vontade do homem, da fora da nature-
     za, da vontade da Administrao ou do Estado podem incidir sobre o
     contrato, promovendo uma mutao na situao ftica e jurdica capaz
     de inviabilizar a execuo tal como planejado.Tais situaes excepcio-
     nais, desde que no desejadas pelas partes e cujos efeitos no possam
     mesmo ser suportados, podem levar  justificao da inexecuo. O
     nus da prova ser daquele que invocar o evento inesperado como
     causa justificadora de sua conduta, e a menor contribuio para o
     resultado verificado pode vir a justificar a apurao da responsabilida-
     de civil e administrativa. Constituem causas justificadoras da inexecu-
     o, como dito: a fora maior, o caso fortuito, o fato do prncipe, o fato da
     Administrao e as interferncias imprevistas.

     8.10.1. CASO FORTUITO
           Evento decorrente da vontade do homem que repercute nega-
     tivamente na execuo do contrato, impondo, no por desejo das par-
     tes (em especial do contratado), obstculo intransponvel, que no

68
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



pode ser evitado. Exemplos: greve, paralisao de trabalhadores, rebe-
lies, conturbaes sociais etc.
      No h distino legal entre caso fortuito e fora maior, mas h
quem estabelea que para o caso fortuito h relao com evento produ-
zido pela prpria Administrao ou pelo contratado, reservando a for-
a maior para eventos indesejados e decorrentes de fatores externos,
advindos da natureza (como inundaes, enchentes, alteraes clim-
ticas etc.). No h, portanto, diferena legal e as discrepncias so ape-
nas doutrinrias. Interessa saber se o evento pode ou no ser atribudo
 conduta do contratado, que por ao ou omisso gerou o resultado
indesejado que impede a execuo do contrato. Se o resultado no
puder ser atribudo a ele (contratado), mas  Administrao contratan-
te ou a fatores externos, tem-se a causa justificadora da inexecuo.

8.10.2. FORA MAIOR
     Evento decorrente da fora da natureza que, por ausncia de
qualquer inteno das partes, impe obstculo  execuo regular do
contrato, sem que possa ser evitado. Exemplos: enchentes, inundaes,
tufes, vendavais etc.

8.10.3. FATO DO PRNCIPE
      Fait du prince  todo ato geral, imprevisvel, do Poder Pblico
que, incidindo indireta ou reflexamente no contrato, onera de modo
substancial a sua execuo ou impe obrigao insuportvel para o
contratado, como, por exemplo, a de importao de produtos cujo
fornecimento tenha sido contratado. H quem entenda o fato do
prncipe residente apenas no poder de alterar unilateralmente o con-
trato, mas tal entendimento resta vencido na doutrina.

8.10.4. FATO DA ADMINISTRAO
       o ato da Administrao que, incidindo diretamente sobre o
contrato, impede a sua regular execuo, equiparando-se, nos efeitos,
 fora maior, como ocorre, por exemplo, na interrupo prolongada
e imotivada de pagamentos devidos ao contratado ou na no libera-
o de rea, local ou objeto necessrio  execuo do contrato.

                                                                              69
     SINOPSES JURDICAS



     8.10.5. INTERFERNCIAS IMPREVISTAS
           Aponta a doutrina, ainda, a possibilidade de ocorrncia de fatos
     materiais imprevistos, mas existentes ao tempo da celebrao do con-
     trato, nominando a hiptese de interferncias imprevistas, ou de fatos
     imprevistos. Tome-se, como exemplo, a diversidade de terrenos co-
     nhecidos somente no curso da execuo de uma obra pblica, tor-
     nando ainda mais complexa e onerosa a execuo do contrato.

     8.10.6. DISTINES E CONSIDERAES FINAIS

          Fato do prncipe                         Fato da Administrao
          Ato do Poder Pblico/estatal             Ato da Administrao

          Geral                                    Especfico

          Incidncia reflexa                       Incidncia direta

           A teoria da impreviso, ou o reconhecimento de situao ftica
     estranha ao desejo das partes, imprevisvel no momento da formaliza-
     o da avena e que produz forte alterao no contrato, dificultando,
     retardando ou impedindo a sua execuo, ante o rompimento do
     equilbrio econmico-financeiro, coincide com a chamada clusula
     rebus sic stantibus, prpria dos contratos do direito privado. Distingue-
     -se, assim, do fato do prncipe, que se resume no indesejado ato geral
     do Poder Pblico, que repercute negativamente no cumprimento do
     contrato. H, contudo, firme reconhecimento doutrinrio de simili-
     tude de ambos, na medida em que cuidam de atos e fatos que reper-
     cutem no contrato, rompendo a equao econmica e financeira. A
     propsito, tem-se na Lei n. 8.666/93 redao confusa (art. 65, II, d),
     que, desavisadamente, fundamenta todos nas mesmas situaes ou fa-
     tores (teoria da impreviso, fato do prncipe, fato da Administrao e
     interferncias imprevistas), como se entre eles houvesse similitude.

      9       MODALIDADES -- CONTRATOS EM ESPCIE
           As principais modalidades de contratos administrativos so: con-
     trato de obra pblica, contrato de servio, contrato de fornecimento, contrato de
     concesso, contrato de gerenciamento, contrato de gesto.

70
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



      A doutrina classifica os contratos, ainda, como sendo de colabora-
o e de atribuio, conforme o interesse predominante.

9.1. CONTRATO DE OBRA PBLICA (CONTRATO
     DE COLABORAO)
      todo contrato que tem por objeto uma construo, uma refor-
ma ou uma ampliao de obra pblica, podendo ser por empreitada
(por preo unitrio, global ou integral) ou tarefa. A celebrao, via de
regra, depende de licitao, mas independe de autorizao legislativa.
     O regime de execuo (empreitada ou tarefa) retrata a forma de
apurao da remunerao devida ao contratado (contraprestao a ser
arcada pela Administrao). Objetivamente:
a) empreitada: a contraprestao (remunerao)  previamente fixada
   por preo certo, ainda que reajustvel (preo global); por preo certo
   de unidades determinadas (preo unitrio); por preo certo e cujo
   pagamento se dar ao final (integral);
b) tarefa: a contraprestao  devida na proporo em que  realizada
   a obra, periodicamente, aps medio da Administrao.

9.2. CONTRATO DE SERVIO (CONTRATO
     DE COLABORAO)
       todo ajuste que tem por objeto a prestao de uma atividade,
pelo contratado,  Administrao. Os servios podem ser comuns ou
tcnicos profissionais (generalizados ou especializados).
      Servios comuns: independem de habilitao especfica, especial
e no so privativos de categoria profissional, devendo ser contra-
tados sempre por licitao, salvo se dispensvel em razo do valor
do contrato.
      Servios profissionais: exigem habilitao especial, que pode ser o
registro do profissional ou a concluso de curso tcnico ou universi-
trio. Podem ser: generalizados ou especializados:
a) Servios profissionais generalizados: carecem de habilitao profissio-
    nal, mas no exigem para seu exerccio conhecimentos tcnicos
    incomuns a todo e qualquer profissional. Exigem licitao. Exem-
    plos: servios de engenharia, arquitetura, advocacia.

                                                                              71
     SINOPSES JURDICAS



     b) Servios profissionais especializados: carecem de habilitao profissio-
         nal e exigem o emprego de conhecimentos tcnicos e cientficos
         incomuns, podendo autorizar a contratao direta ante a inexigi-
         bilidade da licitao. A contratao direta exige, alm da qualifica-
         o, a notria especializao do profissional (Lei n. 8.666/93, art.
         25,  1). A Lei de Licitaes arrola os servios que considera tc-
         nicos profissionais especializados: estudos, planejamentos, projetos,
         consultorias, auditorias, fiscalizao, gerenciamento, superviso de
         obras, patrocnio de causas judiciais ou administrativas etc.
           H, contudo, que se ter cuidado. No basta que o servio seja
     tcnico profissional especializado para que seja admitida a direta con-
     tratao;  imperiosa a concorrncia dos demais requisitos especifica-
     dos na lei. Assim, um advogado no ser contratado diretamente para,
     por exemplo, promover uma ao de execuo por crdito fiscal sem
     que antes seja realizada a licitao, ou aproveitado o quadro de procu-
     radores jurdicos municipais. Mas poder eventualmente ser contrata-
     do um advogado, jurista de renomada, para promover uma sustenta-
     o oral em tribunais superiores, ante a notoriedade de sua especiali-
     zao, da singularidade do servio necessrio, ou seja, da verificao
     dos requisitos objetivos traados na lei.

     9.3. CONTRATO DE FORNECIMENTO (CONTRATO
          DE COLABORAO)
           So os contratos de compra que preveem a aquisio de bens
     mveis pela Administrao, tais como materiais ou produtos de qual-
     quer natureza. Identificam-se aos contratos de compra regidos pelo
     direito privado. As aquisies devem ser licitadas, salvo se o valor au-
     torizar a dispensa de licitao.
           A aquisio -- ou contrato de fornecimento -- pode ser de trs
     modalidades: integral, parcelada ou fornecimento contnuo. Na primeira
     hiptese o contrato exaure-se com a entrega da coisa adquirida. Na
     segunda, apenas com a entrega final, e na terceira, como a entrega 
     sucessiva, nas datas prefixadas.

     9.4. CONTRATO DE CONCESSO
          A concesso pode ser de obra pblica, de servio pblico e de
     uso de bem pblico.

72
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



      A natureza jurdica dos contratos de concesso acolhe grande
divergncia doutrinria. H quem sustente representar um ato unila-
teral do Poder Pblico, dois atos unilaterais (do Poder Pblico e do
particular) e h quem entenda ser contrato regido pelo direito priva-
do, pelo direito pblico ou por ambos (misto). Mas concesses pos-
suem a natureza de contratos administrativos, regidos pelo direito p-
blico (da a imposio nesse tpico da anlise sem prejuzo do estudo
sistematizado em captulo prprio -- "Servios Pblicos").
      O regime de contratao rotulado de "parceria pblico-privada"
est regulado pela Lei n. 11.079/2004, sendo aplicvel s concesses
de servios ou de obras pblicas, como adiante explicitado (item 13).

9.4.1. CONCESSO DE OBRA PBLICA
      o contrato pelo qual a Administrao transfere, mediante re-
munerao indireta e por prazo certo, ao particular a execuo de
uma obra pblica, a fim de que seja executada por conta e risco do
contratado. A remunerao ser paga pelos beneficirios da obra ou
pelos usurios dos servios dela decorrentes, como ocorre com as
praas de pedgio. Exige a realizao de licitao, na modalidade de
concorrncia, e depende de lei autorizativa.

9.4.2. CONCESSO DE SERVIO PBLICO
      Contrato pelo qual a Administrao transfere ao particular a
prestao de servio a ela cometido, a fim de que o preste em seu
nome, por sua conta e risco, mediante remunerao paga pelo usurio.
Apenas a execuo do servio  transferida  pessoa jurdica, ou con-
srcio de empresas, permanecendo a titularidade com o Poder Pbli-
co. Exige licitao segundo a modalidade concorrncia. As concesses
recebem tratamento e previso constitucional (CF, art. 175), sendo
reguladas pela Lei n. 8.987/95, que traa normas gerais. Sobre a ma-
tria, apenas a Unio pode legislar fixando normas gerais (CF, art. 22,
XXVII). As concesses e permisses dos servios de energia eltrica
esto reguladas pela Lei n. 9.074/95; as concesses de servio de ra-
diodifuso sonora e de sons, pela Lei n. 8.977/95; os servios de tele-
comunicaes esto regidos pela Lei n. 9.472/97.

                                                                            73
     SINOPSES JURDICAS



           A resciso unilateral do contrato enseja a chamada encampao
     do servio pblico, correspondendo  retomada coativa pelo poder
     concedente. A resciso por inadimplncia permite a caducidade da
     concesso. A reverso decorre da extino da concesso, incorporan-
     do-se ao patrimnio pblico os bens do contratado, desde que apura-
     da a justa indenizao.
           Difere das permisses, que no possuem tecnicamente natureza
     negocial, contratual, mas de mero ato unilateral, discricionrio. As
     permisses dependem de licitao, tal como ocorre com as conces-
     ses. Conquanto no seja prprio, aquelas podem ter prazo certo
     (permisses condicionadas ou qualificadas). A despeito das desigual-
     dades, possuem hoje o mesmo tratamento jurdico, salvo pela preca-
     riedade prpria dos atos discricionrios (sobre o assunto v. o captulo
     "Servios Pblicos").
           Em razo da Lei n. 11.079/2004, foi institudo o regime de con-
     tratao denominado "parceria pblico-privada", mas a Lei n.
     8.987/95 segue sendo aplicvel s concesses em geral. Assim, h mo-
     dalidades distintas de concesses de obras ou de servios pblicos:
     a) concesses comuns, regidas pela Lei n. 8.987/95;
     b) concesses patrocinadas, regidas pela Lei n. 11.079/2004;
     c) concesses administrativas, regidas pela Lei n. 11.079/2004.
           Para as duas ltimas modalidades so aplicveis, subsidiariamente,
     as regras gerais fixadas na Lei n. 8.987/95 (v. item 13 e Captulo III,
     item 15).

     9.5. CONTRATO DE GERENCIAMENTO
           Trata-se do contrato pelo qual o Poder Pblico transfere ao con-
     tratado a conduo de um empreendimento, conservando, porm, a
     capacidade decisria.  atividade de mediao, representativa de ser-
     vio tcnico profissional especializado, comum nas grandes obras
     (como nas hidroeltricas, rodovias etc.). Ser o particular o controla-
     dor, condutor, gerenciador da obra, atuando como mediador.
           O contrato de gerenciamento no se confunde com a figura da
     "Administrao contratada", objeto de veto presidencial. Naquela es-
     pcie de contrato, a Administrao remunera o custo e a comisso

74
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



devida pelos servios do contratado, que tem amplas atribuies: con-
trata pessoas, adquire bens e equipamentos, executa os servios. A fal-
ta de previso do custo final e a ausncia de controle pela Administra-
o no recomendam a adoo dessa espcie. No contrato de geren-
ciamento, a Administrao no  despojada de poder de deciso (os
que devero ser contratados, os custos, a imposio de penalidades),
apenas contar com os servios do contratado (assessoria, consultoria,
fiscalizao), como dito, em autntico trabalho de mediao com exe-
cutores do empreendimento.

9.6. CONTRATO DE GESTO
      Contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico (contratante)
instrumentaliza parceria com o contratado (entidade privada ou da
Administrao Pblica indireta), constituindo autntico acordo ope-
racional, mediante o qual o contratante passa a ser destinatrio de
benefcios previstos em lei.Tratando-se de contrato de gesto firmado
com entidade privada, o Poder Pblico fixar metas a serem atingidas
pela contratada, ante a concesso de benefcios. Cuidando-se de con-
trato firmado com entidade da Administrao indireta, por ele h su-
jeio s metas fixadas e liberao do controle exercido pela entidade
estatal que as instituiu. A Constituio Federal expressamente prev
essa modalidade contratual (art. 37,  8) como meio de ampliao da
autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades
da Administrao direta e indireta.
      As organizaes sociais vinculam-se contratualmente  Adminis-
trao por essa modalidade contratual (Lei n. 9.637/98).

10     CONVNIOS
      Convnio corresponde a acordo de vontades pelo qual o Poder
Pblico firma associao com entidades pblicas ou privadas, visando
o atingimento de interesses comuns. Difere substancialmente dos
contratos porque: a) os interesses no so conflitantes, mas comuns; b)
h mtua colaborao entre os partcipes do acordo; c) os pagamentos
so integralmente voltados para a consecuo do objetivo expresso no
instrumento, e no como contraprestao remuneratria. Os conv-
nios estabelecem formas de cooperao.

                                                                            75
     SINOPSES JURDICAS



           A Constituio, no art. 241 (com redao dada pela EC n.
     19/98), prev a formalizao de convnios e consrcios como forma
     de "gesto associada de servios pblicos".  aplicvel aos convnios
     a Lei n. 8.666/93, quando possvel ou existente a possibilidade de li-
     vre disputa de propostas (a lei manda aplicar, no "que couber", aos
     convnios -- art. 116, caput), como tambm as normas gerais previstas
     na Lei n. 11.107/2005, que versa sobre as normas gerais aplicveis aos
     consrcios pblicos, como, por exemplo, a possibilidade de responsa-
     bilizao dos agentes responsveis na forma da Lei de Improbidade
     (Lei n. 8.429/92, art. 10, XIV).

     11      CONSRCIOS
           Correspondem a ajustes de vontade firmados por entidades esta-
     tais da mesma espcie (Municpios, Estados-Membros), visando interes-
     ses comuns. Possuem tratamento jurdico assemelhado aos convnios,
     no restando a instituio de uma nova pessoa jurdica. Na execuo do
     consrcio haver o emprego de recursos pblicos, logo, haver a inci-
     dncia da Lei n. 8.666/93 e de outras normas de controle (como a fis-
     calizao pelo Tribunal de Contas) dos repasses e de aplicao.
           Tratando-se de ajuste firmado por entidades de espcie diversa
     (Unio e Estados, por exemplo), tem-se o convnio, e no o consr-
     cio administrativo. O Supremo Tribunal Federal j decidiu ser incons-
     titucional a exigncia de autorizao legislativa para ser firmado o
     consrcio. Normalmente este estabelece a criao de uma comisso
     executiva encarregada da sua administrao. A responsabilidade, po-
     rm, recair em todos os partcipes do consrcio, que no possui per-
     sonalidade jurdica prpria, a exemplo de sua comisso executiva.

     12       CONSRCIOS PBLICOS
           A gesto associada de servios pblicos ganhou, a partir de 6 de
     abril de 2005, novo importante instrumento de atuao, os chamados
     consrcios pblicos, previstos desde ento na Lei n. 11.107/2005, que
     regulamentou o disposto no art. 241 da Constituio Federal. A refe-
     rida lei estabelece normas gerais de contratao dos consrcios pbli-
     cos e tais normas so aplicveis  Unio, aos Estados, ao Distrito Fe-
     deral e aos Municpios.

76
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



      O propsito  o de permitir a conjugao de recursos mate-
riais, financeiros e humanos de cada um dos consorciados para o
desenvolvimento de aes conjuntas, assegurando-se eficincia e
economicidade.

12.1. PERSONALIDADE JURDICA E CONSTITUIO
       Os consrcios pblicos possuem personalidade jurdica prpria
(diversamente do que ocorria segundo o modelo tradicional -- itens
9 e 10) e integram a Administrao indireta, podendo ser constitudos
sob a forma de associao pblica ou com a personalidade jurdica de
direito pblico (Lei n. 11.107/2005, art. 1,  1). A personalidade
jurdica de direito pblico  adquirida mediante a vigncia das leis de
ratificao do protocolo de intenes (art. 6, I) e a personalidade
jurdica de direito privado, na forma da lei civil (art. 6, II). A lei so-
mente atribui a natureza de entidade da Administrao para os con-
srcios de direito pblico, mas expressamente ordena a submisso ao
regime jurdico de direito pblico tambm para os que tenham rece-
bido a personalidade jurdica de direito privado (art. 6,  1 e 2).
De relevo notar que a pessoa jurdica criada a partir do consrcio ter,
diferentemente do que ocorre sempre, prazo certo de durao.
       A Lei n. 11.107/2005 alterou o art. 41, IV, do Cdigo Civil, que
passou a prever a existncia de associaes pblicas como espcies de
pessoas jurdicas de direito pblico, ao lado das autarquias. Seriam,
assim, uma subespcie de autarquias as tais associaes pblicas.
       Os consrcios so constitudos por contratos administrativos. A
celebrao depende da prvia subscrio de protocolo de intenes
(art. 3) e da ratificao, por lei, do protocolo de intenes (art. 5). A
deciso de participar ou no do consrcio , assim, de cada ente fede-
rado e, ainda que estabeleam obrigaes recprocas, detm a natureza
de ajuste, de pacto de cooperao, ou de instrumento de cooperao
associativa, e no propriamente a natureza jurdica contratual que lhes
atribuiu a lei.

12.2. NORMAS COMUNS AOS CONSRCIOS
      PBLICOS
      A lei preserva a autonomia de cada ente federado, que deve de-
cidir com autonomia se participa ou no do consrcio. O prvio

                                                                               77
     SINOPSES JURDICAS



     entendimento deve ser expresso no protocolo de intenes subscrito pe-
     los partcipes e do qual constaro clusulas obrigatrias.
            A rea de atuao poder ser: a) de Municpios, quer envolva ape-
     nas Municpios ou tambm o Estado-Membro e Municpios com
     territrios nele contidos; b) de Estados ou dos Estados e do Distrito Fe-
     deral, quando constitudo por mais de um Estado ou por um ou mais
     Estados e o Distrito Federal; c) de Municpios e do Distrito Federal,
     quando constitudo por Municpios e o Distrito Federal. A Unio
     somente participar de consrcios em que tambm faam parte todos
     os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios con-
     sorciados (Lei n. 11.107/2005, art. 1,  2).
            Os consrcios podero: a) firmar convnios, contratos, acordos
     de qualquer natureza; b) receber auxlios, contribuies, subvenes;
     c) ser contratados pela Administrao Pblica direta ou indireta, inde-
     pendentemente de licitao; d) celebrar concesses, permisses e au-
     torizaes de servio pblico, observada a legislao prpria; e) emitir
     documentos de cobrana, arrecadar tarifas ou preos pblicos pela
     prestao de servios ou pela cesso de bens pblicos. Apenas os con-
     srcios que possuam personalidade jurdica de direito pblico pode-
     ro, no entanto, promover desapropriaes ou instituir servides.
            Para a consecuo dos objetivos do consrcio, os entes consor-
     ciados podero ceder-lhe servidores (observada a lei local), devendo o
     protocolo de intenes estabelecer as formas de provimento e a re-
     munerao dos empregados pblicos e as hipteses de contratao
     por tempo determinado.
            A fiscalizao contbil, operacional e patrimonial ser exercida
     pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe
     do Executivo que atuar como representante legal do consrcio, sem
     prejuzo da fiscalizao exercida em razo de cada ente consorciado.
            A retirada do ente consorciado depender de ato de vontade,
     expresso por seu representante na assembleia geral e na forma previs-
     ta em lei.
            Os consorciados devero celebrar contrato de programa, que esta-
     belea as obrigaes e deveres assumidos por cada ente consorciado.
     Prevendo o contrato de consrcio, o contrato de programa tambm
     poder ser celebrado por entidades da Administrao indireta de qual-

78
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



quer dos entes consorciados. (Assim, por exemplo, uma empresa p-
blica de um Municpio consorciado poder celebrar tal contrato com
o consrcio de que faa parte o seu Municpio.)
       A retirada de consorciado ou a extino do consrcio podem
produzir a reverso de bens, mas desde que assim disponha o contrato
de consrcio ou o instrumento de transferncia ou alienao.
       Os agentes pblicos incumbidos da gesto do consrcio respon-
dero pelos atos praticados em desacordo com a lei ou com as dispo-
sies dos respectivos estatutos (art. 10). A responsabilidade poder ser
civil, criminal e administrativa. A lei de improbidade administrativa
passou a descrever condutas prprias para a celebrao indevida do
consrcio pblico (Lei n. 8.429/92, art. 10, XIV e XV).

12.3. ESPCIES DE CONTRATO
      A constituio dos consrcios pblicos pode envolver trs dife-
rentes espcies de contratos, todos sujeitos ao regime jurdico-admi-
nistrativo:
      1) Contrato de constituio do consrcio: sempre precedido de proto-
colo de intenes e de ratificao por lei de cada ente consorciado. O
protocolo dever prever obrigatoriamente (art. 4): a) a denominao, a
finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio; b) a atribuio
da personalidade jurdica; c) a forma de eleio do representante legal
(a ser sempre um dos Chefes do Executivo do ente consorciado) e os
critrios de representao perante outras esferas de governo; d) nor-
mas de funcionamento e de convocao da assembleia geral; e) a au-
torizao para licitar e outorgar concesses, permisses ou autoriza-
es de servios pblicos; f) o direito de exigir o cumprimento de
obrigaes previstas no contrato.
      2) Contrato de rateio: instrumento contratual celebrado por cada
um dos entes federados com o consrcio constitudo e que descreve-
r as obrigaes financeiras de cada um, sendo formalizado em cada
exerccio financeiro e com prazo de vigncia igual ao das dotaes
oramentrias, salvo se o projeto estiver previsto em plano plurianual
ou se as aes forem custeadas por tarifas ou preos pblicos (art. 8,
 1). As obrigaes previstas no contrato podero ser exigidas pelos
demais consorciados, isolada ou conjuntamente.

                                                                              79
     SINOPSES JURDICAS



           O consorciado que deixar de consignar, em sua lei oramentria,
     ou em crditos adicionais, as dotaes necessrias para atender s des-
     pesas assumidas no contrato de rateio ficar sujeito  excluso. Em se
     tratando de consrcio sob a forma de associao, ser aplicvel o dis-
     posto no art. 5 da Lei n. 11.107/2005, que prev a instaurao de
     procedimento prprio, assegurado o direito de defesa e de recurso, na
     forma estipulada no estatuto.
           Por fim, a formalizao do consrcio e do contrato de rateio,
     sem que haja suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem as
     formalidades legais, constituir ato de improbidade administrativa (Lei
     n. 8.429/92, art. 10, XV).
           3) Contrato de programa: instrumento contratual que operaciona-
     liza as obrigaes assumidas por cada um dos consorciados. Poder ser
     celebrado entre um ente da Federao e um consrcio pblico e, se
     previsto no contrato de consrcio, poder ser celebrado com entida-
     des da Administrao indireta de qualquer dos consorciados, devendo,
     ainda, atender  legislao pertinente s concesses e permisses de
     servios pblicos. Dever descrever procedimentos que garantam a
     transparncia da gesto econmica e financeira e, envolvendo a trans-
     ferncia de encargos, servios, pessoal e bens, dever conter clusulas
     obrigatrias (por exemplo, a responsabilidade solidria, a indicao de
     quem arcar com o nus e os passivos do pessoal transferido, a identi-
     ficao dos bens, a reverso de bens, alm de outras indicadas no art.
     13 da Lei n. 11.107/2005).
           O contrato de programa continuar vigendo mesmo aps a ex-
     tino do consrcio pblico. No caso de contratao do consrcio
     por entidade da Administrao indireta, o contrato ser extinto auto-
     maticamente se a entidade contratante perder essa condio (ou seja,
     se deixar de ser entidade da Administrao, por exemplo, se promovi-
     da a sua privatizao).

     12.4. ALTERAES LEGISLATIVAS
          A Lei dos Consrcios Pblicos trouxe importantes alteraes em
     outros textos legais, como o Cdigo Civil, a Lei de Licitaes e a Lei
     de Improbidade Administrativa, a saber:

80
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



a) Cdigo Civil: passou o art. 41, IV, a prever a existncia de mais
   uma espcie de pessoa jurdica de direito pblico -- as associa-
   es pblicas;
b) Lei n. 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos): alterados os arts.
   23, 24, 26 e 112, para prescreverem: a possibilidade de realizao de
   licitao pelos consrcios pblicos (art. 112), a possibilidade de
   contratao direta, por dispensa de licitao, na celebrao de con-
   trato de programa em ente da Federao ou com entidade de sua
   administrao indireta, desde que o contrato tenha por objeto a
   prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do
   convnio de cooperao ou do instrumento contratual do consr-
   cio; o acrscimo de 20% nos percentuais previstos nos incisos I e
   II do art. 24 da Lei n. 8.666/93 para compras, obras e servios
   contratados por consrcios pblicos, dentre outras modificaes;
c) Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa): acrescidos
   dois incisos ao art. 10, que versa sobre os atos de improbidade ad-
   ministrativa que causam leso ao patrimnio pblico: a celebrao
   de contrato ou qualquer outro instrumento que tenha por objeto
   a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem
   a observncia das regras legais (inciso XIV) e a celebrao de con-
   trato de rateio sem suficiente e prvia dotao oramentria ou
   sem as formalidades legais (inciso XV).

13      PARCERIA PBLICO-PRIVADA
      O regime jurdico denominado "parceria pblico-privada" 
aplicvel s concesses de servios pblicos ou concesses de obras
pblicas que envolvam a realizao de investimentos pelo Poder con-
cedente, subsistindo as concesses comuns, regidas pela Lei n.
8.987/95. Trata-se, assim, de um novo regime jurdico, aplicvel a de-
terminadas concesses de obras ou de servios pblicos. Diga-se que
no se trata de forma de privatizao, mas de novo instrumento de
concesso da explorao de servios ou de obras pblicas.
      O regime de contratao adotado pela Lei n. 11.079/2004
(PPPs) no revogou ou modificou o regime geral resultante da Lei n.
8.987/95, que segue aplicvel s concesses e permisses comuns. O

                                                                             81
     SINOPSES JURDICAS



     novo regime  originrio da Inglaterra, acolhido tambm pela Austr-
     lia, Portugal, Irlanda e Chile, e almeja constituir fonte de recursos para
     suprir a demanda de investimentos essenciais, como transportes cole-
     tivos, saneamento bsico, energia eltrica, sade pblica etc.
           Concebeu-se, assim, modelo de contratao que admite a dele-
     gao de concesso ao setor privado, mas que tambm permite a rea-
     lizao de contrapartidas pecunirias pelo setor pblico.
           O mvel da instituio do novo regime de contratao foi a
     histrica carncia de recursos pblicos para investimentos em obras e
     servios pblicos de infraestrutura e a ausncia de interesse privado na
     realizao de investimentos em setores incapazes de gerar remunera-
     o direta. Antes mesmo da Lei nacional n. 11.079/2004, diversos
     Estados-Membros j haviam legislado sobre a matria, como Minas
     Gerais, Lei n. 14.868/2003; Gois, Lei n. 14.910/2004; Santa Catari-
     na, Lei n. 12.930/2004; e So Paulo, Lei n. 11.688/2004 (v. item 15
     do Captulo III). Mais recentemente, o Estado do Rio Grande do Sul,
     pela Lei n. 12.234/2005, instituiu o regime aplicvel s contrataes
     da Administrao estadual.

     QUADRO SINTICO  CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
                          Administrao como contratante.
                          Finalidade.
                          Formalismo.
                          Procedimento.

      Caracters-                            -- alterao e resciso unilaterais;
      ticas                                  -- manuteno do equilbrio econmi-
                                             co e financeiro;
                          Clusulas
                                             -- inoponibilidade de contrato no
                          exorbitantes
                                             cumprido;
                                             -- controle do contrato;
                                             -- penalidades.

                          Caso fortuito.
      Inexecuo
                          Fora maior.
      contratual:
                          Fato do prncipe.
      teoria da
                          Fato da administrao.
      impreviso          Interferncias imprevistas.


82
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



                Contrato de obra pblica.
                Contrato de servio.
                Contrato de fornecimento.
Modalidades
                Contrato de concesso.
                Contrato de gerenciamento.
                Contrato de gesto.

Consrcios      Lei n. 11.107/2005: regulamentou o disposto no art. 241
pblicos        da CF.

                Regime jurdico aplicvel s concesses de servios pbli-
                cos ou concesses de obras pblicas que envolvam realiza-
Parceria p-
                o de investimentos do Poder concedente, subsistindo as
blico-privada
                concesses comuns, regidas pela Lei n. 8.987/95;
                Legislao: Lei n.11.079/2004.




                                                                             83
                                CAPTULO III
                           SERVIOS PBLICOS

      1      CONCEITO
            Servio pblico, em sentido literal, corresponde  atividade que
     tenha por destinatrio ou responsvel o Poder Pblico. O conceito
     jurdico de servio pblico varia conforme o critrio que se adote.
     Em sentido formal, corresponde o servio pblico  tarefa exercida sob
     a influncia de normas de direito pblico; em sentido material, corres-
     ponde  atividade que atende aos interesses ou necessidades da cole-
     tividade; em sentido orgnico -- ou subjetivo --, corresponde  ativida-
     de prestada pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes. Combinando-
     -se as conceituaes doutrinrias, tem-se: servio pblico corresponde a
     toda atividade desempenhada direta ou indiretamente pelo Estado, visando
     solver necessidades essenciais do cidado, da coletividade ou do prprio Estado.

      2      PRESSUPOSTOS
           Da proposta conceitual extraem-se os pressupostos para que
     dada atividade material possa ser considerada como "servio pblico".
     Trata-se de atividade a cargo da Administrao Pblica, criada, regu-
     lada e fiscalizada pelo Poder Pblico e por ele prestada ou delegada a
     terceiros. Cuida-se, ainda, de atividade orientada  satisfao das ne-
     cessidades, convenincias ou utilidade da sociedade ou do prprio
     Estado e, por fim, sujeita  regulao por normas de direito pblico.

      3      DEVER DE PRESTAR
           Ao Poder Pblico incumbe a prestao de servios pblicos (CF,
     art. 175), podendo seu desempenho -- ou gesto -- ser direto ou
     indireto. A prestao indireta do servio pblico decorre: a) da insti-

84
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



tuio de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado
criadas com essa finalidade; b) de concesses; c) de permisses.
      Aos Municpios  confiado o dever de prestar maior gama de
servios pblicos, posto ser de sua competncia todo aquele que to-
que o seu "peculiar interesse" ou o "interesse local" (CF, art. 30,V). 
Unio compete, alm dos comuns a Estados e Municpios (CF, art. 23),
os que lhe so privativos (CF, art. 21). Aos Estados somente os rema-
nescentes podem ser atribudos (CF, art. 25,  1), excetuada uma ni-
ca hiptese: distribuio de servio de gs canalizado (CF, art. 25,  2).

 4     CLASSIFICAO
     Os servios pblicos esto classificados de diversas formas pela
doutrina. Para Hely Lopes Meirelles, eles podem ser agrupados se-
gundo critrios prprios:
     Quanto  essencialidade:
a) servios pblicos propriamente ditos;
b) servios de utilidade pblica.
     Quanto  adequao:
c) servios prprios do Estado;
d) servios imprprios do Estado.
     Quanto  finalidade:
e) servios administrativos;
f) servios industriais.
     Quanto aos destinatrios:
g) servios gerais ou uti universi;
h) servios individuais ou uti singuli.
     Vejamos alguns:
a) Servios pblicos propriamente ditos, ou essenciais, so os imprescind-
   veis  sobrevivncia da sociedade e, por isso, no admitem delega-
   o ou outorga (polcia, sade, defesa nacional etc.). So chamados
   de pr-comunidade.
b) Servios de utilidade pblica, teis, mas no essenciais, so os que
   atendem ao interesse da comunidade, podendo ser prestados dire-
   tamente pelo Estado, ou por terceiros, mediante remunerao paga

                                                                               85
     SINOPSES JURDICAS



         pelos usurios e sob constante fiscalizao (transporte coletivo, te-
         lefonia etc.). So nominados de pr-cidado.
     c) Servios industriais so os que produzem renda para aquele que os
         presta. A remunerao decorre de tarifa ou preo pblico, devendo
         ser prestados por terceiros e pelo Estado, de forma supletiva (CF,
         art. 173).
     d) Servios gerais, ou de fruio geral (uti universi), so os que no pos-
         suem usurios ou destinatrios especficos e so remunerados por
         tributos (calamento pblico, iluminao pblica etc.).
     e) Servios individuais, ou de fruio individual (uti singuli), so os que
         possuem de antemo usurios conhecidos e predeterminados,
         como os servios de telefonia, de iluminao domiciliar. So re-
         munerados por taxa ou tarifa.
           Tm-se, assim, servios delegveis (servios pr-cidado, de uti-
     lidade pblica) e indelegveis (servios pr-comunidade, essenciais ou
     propriamente ditos).
           Discute-se acerca da possibilidade de interrupo na prestao
     de servios pblicos em razo do no pagamento pelo usurio. Os
     remunerados por tributos no admitem a paralisao (servios gerais
     ou uti universi). Os demais podem ou no admiti-la conforme a natu-
     reza. Servios essenciais  populao, como pensamos, no autorizam
     a interrupo no fornecimento, porque indispensveis e vinculados
     ao princpio da continuidade. Incidem para as concessionrias de ser-
     vios pblicos as normas do CDC (arts. 22 e 42), e o no fornecimen-
     to pode constituir-se meio ilegal de cobrana da tarifa ou multa (v.
     STJ, ROMS 8.915/MA, 17-8-1998, Min. Jos Delgado). No entanto,
     tem sido admitida a interrupo com fundamento no art. 6,  3, II,
     da Lei n. 8.987/95 (que estabelece normas gerais para as concesses e
     permisses). A Lei n. 11.445/2007 (saneamento bsico) prev que o
     inadimplemento do usurio do servio de abastecimento de gua
     pode gerar a interrupo, mas desde que o usurio tenha sido previa-
     mente notificado (art. 40,V).

      5      PRINCPIOS
          Continuidade do servio pblico (ou permanncia); generalidade (im-
     pessoalidade -- igual ou acessvel a todos); isonomia; eficincia (aperfei-

86
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



oamento e melhor tcnica na prestao); modicidade (custo no proi-
bitivo); cortesia (adequado atendimento); atualidade (adequao tcnica
do servio prestado) constituem os princpios informadores dos ser-
vios pblicos.

5.1. CONTINUIDADE DO SERVIO PBLICO
      O princpio obriga a prestao ininterrupta da atividade identi-
ficada como servio pblico, colocando-o  fruio do usurio que
dele necessita para a satisfao de suas necessidades. O servio pblico
deve ser acessvel e prestado de forma contnua. O princpio no pro-
be a interrupo justificada da prestao do servio e que pode de-
correr do no atendimento, pelo usurio, de exigncias prprias (no
observa as condies impostas para a fruio do servio), do no pa-
gamento da remunerao imposta (taxas, tarifas ou preos pblicos,
conforme a natureza do servio) ou, ainda, das necessidades prprias
do prestador de servios.
      Como visto antes, acerca da interrupo no fornecimento ou
prestao do servio em razo do no pagamento pelo usurio h
grande dissenso. Entre as teses defendidas, h a que no admite a sus-
penso dos servios compulsrios, impositivos para o usurio, e h as
que admitem a interrupo nos servios de fruio facultativa, remu-
nerados por preo pblico e desde que o usurio seja notificado pre-
viamente. Se a prpria Administrao Pblica for a usuria do servio
pblico, no deve ser admitida a interrupo, sob pena de comprome-
timento de outros servios pblicos (instituies de ensino, correios,
reparties pblicas etc.). Por vezes, no entanto, noticia-se a interrup-
o em razo do inadimplemento da Administrao-usuria, admitin-
do-se o corte, por exemplo, de energia eltrica em museus, escolas,
hospitais, cmaras municipais. O Superior Tribunal de Justia, decidin-
do a questo, fixou a impossibilidade em razo da natureza da atividade
exercida pelo rgo ou entidade pblica, excluindo, por exemplo, a
possibilidade de corte para os servios essenciais (REsp 460.271/SP).

5.2. GENERALIDADE
      Os servios pblicos devem permanecer acessveis a qualquer usu-
rio que deles necessite, obrigando o Poder Pblico a prest-los de for-
ma indiscriminada ou com o intuito de atender a toda a comunidade.

                                                                              87
     SINOPSES JURDICAS



     5.3. IGUALDADE ENTRE OS USURIOS -- ISONOMIA
           O prestador do servio pblico no pode, ressalvadas as hipteses
     de discriminao decorrente de imperativo legal, estabelecer tratamen-
     to diferenciado entre os usurios, tratando-se, ainda, de direito bsico
     assegurado a todos os consumidores (CDC, art. 6). A igualdade de tra-
     tamento, por bvio, deve respeitar as condies pessoais dos consumi-
     dores-usurios e, por isso, admitem-se discriminaes positivas (idosos,
     pessoas com deficincia, hipossuficientes economicamente etc.).

     5.4. EFICINCIA
          O servio deve ser prestado de modo a atender efetivamente as
     necessidades do usurio, do Estado e da sociedade, com baixo custo e
     maior aproveitamento possvel.

     5.5. ATUALIDADE
           O princpio obriga que o prestador do servio aplique a melhor
     tcnica, empregando tecnologia adequada e realizando peridicas
     atualizaes ou investimentos a fim de permitir a efetiva eficincia na
     execuo das atividades materiais sob sua responsabilidade.

     5.6. MODICIDADE DAS TARIFAS
           O princpio impede que o fator econmico (custo) se traduza
     em fato impeditivo para a fruio do servio pblico. Associado 
     acessibilidade, a modicidade exige que a poltica tarifria observe o
     poder econmico daqueles que usufruem dos servios pblicos.

     5.7. CORTESIA
           Todos merecem tratamento cordato, respeitoso, da Administra-
     o Pblica e de seus agentes, e estes, na prestao dos servios pbli-
     cos, devem ser preparados para atender, com aqueles parmetros, os
     usurios de forma indiscriminada.

      6      DIREITOS DO USURIO
           O Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) equipa-
     ra o prestador de servios pblicos a "fornecedor" e o servio a "pro-

88
                                                          DIREITO ADMINISTRATIVO



duto", dispondo que "Os rgos pblicos, por si ou suas empresas,
concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de em-
preendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficien-
tes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos" (art. 22, caput).
       A Lei n. 8.987/95, que fixa normas gerais sobre concesses e
permisses de servios pblicos, tambm arrola os direitos dos usu-
rios, dentre eles: a) receber servio adequado; b) receber do concedente e da
concessionria informaes para a defesa de interesses individuais ou coletivos;
c) direito de escolha, quando possvel, do prestador do servio.
       Em se tratando de servio geral (de fruio geral ou uti universi),
o Ministrio Pblico estar legitimado a defender seus destinatrios
indeterminados (tratar-se-ia de interesse coletivo ou difuso); versando
sobre direito individual, pode o usurio valer-se, conforme a hiptese,
de instrumento processual adequado e at do mandado de segurana
(desde que ocorra a violao de direito individual lquido e certo). O
usurio, assente nos seus direitos, poder buscar a concreo dos prin-
cpios informadores dos servios (generalidade, continuidade etc.).
Excepcionalmente se reconhece a legitimidade do Ministrio Pbli-
co para a ao civil pblica em defesa de interesses individuais, desde
que homogneos.
       No  todo servio pblico que permite o reconhecimento da
aplicao do sistema protetivo dos direitos do consumidor, porque h
servios cuja prestao  obrigatria e independente de remunerao
direta pelo usurio (como os servios gerais, uti universi propriamente
ditos -- exemplo: sade, segurana pblica etc.). Nestes a relao es-
tabelecida entre o usurio e o Poder Pblico no pode ser caracteri-
zada como de "consumo", diferentemente do que ocorre em relao
aos servios cuja utilizao  determinada pela remunerao paga
pelo usurio (como os de utilidade pblica -- exemplo: transportes
coletivos, telefonia etc.). Mas, seja ou no decorrente de relao de
consumo, pode o usurio ou cidado exigir do Estado a prestao do
servio, como tambm pode buscar a reparao de eventual dano que
tenha sofrido, e a responsabilidade civil ser objetiva.

 7      FORMAS DE PRESTAO
      Os servios pblicos podem ser prestados de trs formas distintas:

                                                                                   89
     SINOPSES JURDICAS



     7.1. SERVIOS CENTRALIZADOS
          Prestados diretamente pelo Poder Pblico, em seu prprio nome
     e sob sua exclusiva responsabilidade.

     7.2. SERVIOS DESCONCENTRADOS
           Prestados pelo Poder Pblico, por seus rgos, mantendo para si
     a responsabilidade na execuo.

     7.3. SERVIOS DESCENTRALIZADOS
           Prestados por terceiros, para os quais o Poder Pblico transferiu
     a titularidade ou a possibilidade de execuo, seja por outorga (por lei
     -- a pessoas jurdicas criadas pelo Estado), seja por delegao (por
     contrato -- concesso ou ato unilateral -- permisso e autorizao).

      8      TITULARIDADE E MODO DE PRESTAO
           Os servios pblicos so de titularidade do Poder Pblico (por
     suas entidades estatais). O seu exerccio, quando admissvel, pode ser
     transferido a outras pessoas jurdicas, sejam as criadas por desejo do
     prprio Poder (que podem ser pblicas ou privadas), sejam as criadas
     por particulares (sempre privadas).
           As pessoas jurdicas de direito pblico vinculadas ao Poder P-
     blico so as autarquias e, via de regra, as fundaes. As de direito pri-
     vado so as empresas pblicas e sociedades de economia mista. Quan-
     do prestados diretamente pela entidade estatal (Unio, Distrito Fede-
     ral, Estados-Membros e Municpios), diz-se que h execuo direta
     do servio; quando, porm, a entidade se vale de pessoas jurdicas a ela
     vinculadas ou a pessoas jurdicas de direito privado, diz-se haver
     descentralizao do servio e, por fim, pode haver a mera distribuio
     da competncia para prestao do servio entre rgos da prpria
     entidade, que recebe a designao de servio desconcentrado.
           O modo de prestao no se confunde com a forma de execu-
     o, que pode ser direta ou indireta:
     a) Execuo direta: ocorre sempre que o Poder Pblico emprega meios
         prprios para a sua prestao, ainda que seja por intermdio de

90
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



   pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado para tal
   fim institudas.
b) Execuo indireta: ocorre sempre que o Poder Pblico concede a
   pessoas jurdicas ou pessoas fsicas estranhas  Entidade Estatal a
   possibilidade de virem a executar os servios, como ocorre com as
   concesses, permisses e autorizaes.


 9     DELEGAO E OUTORGA DE SERVIO
       PBLICO
      O servio  outorgado por lei e delegado por contrato. Invaria-
velmente a lei outorga ao Poder Pblico (entidade estatal) a titulari-
dade do servio pblico e somente por lei se admite a mutao da
titularidade (princpio do paralelismo das formas). Nos servios dele-
gados h transferncia da execuo do servio por contrato (conces-
so) ou ato (permisso e autorizao) negocial. A outorga possui con-
tornos de definitividade, posto emergir de lei; a delegao, ao contr-
rio, sugere termo final prefixado, visto decorrer de contrato.
      Empresas pblicas e sociedades de economia mista recebem a
titularidade do servio pblico (quando constitudas para esse fim),
mas tambm podem ser meras executoras dos servios que lhes se-
jam transferidos (quando celebram contrato de concesso, por
exemplo). Assim, se uma empresa pblica prestadora de servio p-
blico constituda pelo Estado celebrar contrato de concesso com a
Unio, ela no receber a titularidade (que no se transfere por con-
trato), mas ser mera concessionria ou delegatria da prestao do
servio contratado.

10     CONCESSO DE SERVIO PBLICO
      Apenas os servios de utilidade pblica podem ser objeto do
contrato de concesso; servios propriamente ditos ou essenciais 
coletividade no admitem a transferncia de execuo, devendo per-
manecer em mos do Poder Pblico. Servios concedidos so os
delegados a pessoas jurdicas de direito privado, por contrato admi-
nistrativo, que os executam em seu nome, conta e risco. A prtica
administrativa, porm, registra hipteses de concesso de servios

                                                                            91
     SINOPSES JURDICAS



     pblicos a pessoas jurdicas de direito pblico (autarquias e funda-
     es), que recebem o nome de concesso legal de servios pblicos.
     Em qualquer hiptese, diga-se, a titularidade do servio continuar
     em mos do Poder Pblico. A transferncia da titularidade do servio
     somente se opera nas hipteses de outorga ou transferncia em de-
     corrncia de lei.

     10.1. COMPETNCIA LEGIFERANTE
            Unio compete legislar sobre normas gerais (CF, art. 22,
     XXVII), cumprindo s demais entidades estatais o dever de adequa-
     o das normas gerais  realidade local. As normas gerais fixadas na Lei
     n. 8.987/95 so aplicveis  Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-
     cpios, que conservam competncia legiferante para tambm discipli-
     nar a matria.

     10.2. CONCEITO LEGAL
           Concesso de servio pblico " a transferncia da prestao de
     servio pblico, feita pela Unio, Estados, Distrito Federal e Munic-
     pios, mediante concorrncia, a pessoa jurdica ou consrcio de em-
     presas, que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua
     conta e risco e por prazo determinado" (Lei n. 8.987/95, art. 2, II).
           Por fora da Lei n. 11.079/2004, foi institudo o regime de con-
     tratao denominado "parceria pblico-privada" e as concesses de
     servios regidas pela Lei n. 8.987/95 passaram a ser denominadas
     "concesses comuns", desde que no envolvam a realizao de qual-
     quer contraprestao pecuniria advinda do Poder concedente.

     10.3. CARACTERSTICAS
           Ante o conceito ofertado pelo legislador e com apoio na dou-
     trina majoritria, tem-se:
     a) Poder concedente: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios --
         pessoas jurdicas de direito pblico -- entidades estatais.
     b) Concessionrio: pessoa jurdica ou consrcio de empresas, admitin-
         do a lei a contratao de empresa individual. A pessoa fsica no
         pode ser concessionria de servios pblicos.

92
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



c) Contrato: o contrato administrativo deve ser precedido de licitao.
    Em regra, a modalidade obrigatria  a concorrncia, admitindo-
    -se, porm, o leilo para determinados servios (Lei n. 9.491/97
    -- Programa Nacional de Desestatizao).
      H duas espcies de contratos de concesso: a) concesso de
servios precedidos de obra pblica; b) concesso de servios pbli-
cos. Ambas passaram a ser identificadas como concesses comuns (Lei
n. 11.079/2004).
d) Remunerao: paga, usualmente, pelos usurios dos servios pblicos.
e) Responsabilidade: o concessionrio atua em seu nome, por sua con-
    ta e risco, incidindo a regra do art. 37,  6, da Constituio (res-
    ponsabilidade objetiva). A Lei n. 8.987/95 expressamente consagra
    a responsabilidade do concessionrio (art. 25).
f) Responsabilidade do concedente: o poder concedente pode ser res-
    ponsabilizado se exauridas as possibilidades de reparao dos pre-
    juzos causados pelo concessionrio, sendo, pois, subsidiria a res-
    ponsabilidade estatal. Pode-se cogitar da responsabilizao do po-
    der concedente tambm em razo de m escolha do concession-
    rio ou de ausncia de fiscalizao.
g) Mandado de segurana: os atos do concessionrio so passveis de
    mandados de segurana, porquanto revestidos dos atributos de atos
    administrativos, salvo os que no se relacionem com o servio
    contratado.
h) Regime tributrio: ao concessionrio no  aplicvel a imunidade
    tributria (CF, art. 150,  3).
i) Poltica tarifria: a tarifa inicial  fixada segundo a proposta vence-
    dora da concorrncia, admitindo-se a reviso permanente na for-
    ma disposta no edital e contrato. O contrato pode admitir formas
    outras de obteno de receita.
j) Interveno:  possvel a interveno realizada pelo poder conce-
    dente. A interveno h de ser provisria, visto ser a definitiva
    equiparada  encampao. Em at trinta dias contados da data do
    decreto de interveno dever o Poder Pblico iniciar o processo
    administrativo, assegurando ampla defesa e contraditrio. O pro-
    cesso administrativo dever ter-se encerrado em at cento e oiten-
    ta dias (Lei n. 8.987/95, arts. 32 e s.).

                                                                              93
     SINOPSES JURDICAS



     k) Extino da concesso: pode ocorrer em razo do vencimento do
         prazo, encampao, caducidade, resciso, anulao, e falncia ou ex-
         tino da empresa concessionria (Lei n. 8.987/95, art. 35, I a VI).
           Vejamos:
           1) Prazo: a lei que autoriza a concesso deve fixar o prazo de sua
     durao. As normas gerais (Lei n. 8.987/95) silenciam, mas a Lei n.
     9.074/95 fixa em trinta e cinco anos o prazo para a concesso de
     gerao de energia eltrica, e em trinta anos a concesso de servios
     de distribuio de energia eltrica, admitindo-se uma prorrogao
     por idntico perodo. J as concesses para explorao de servios de
     TV a cabo devem ser contratadas por um ano, admitindo a Lei n.
     8.987/95 (art. 6) sucessivas e iguais prorrogaes. O vencimento do
     prazo leva  reverso de bens do concessionrio.
           Reverso corresponde  incorporao dos bens afetos ao servio
     pblico, sejam pblicos entregues para a Administrao Privada, sejam
     os de propriedade do concessionrio ante o trmino do contrato de
     concesso. Ocorre em qualquer hiptese de extino. Os bens pblicos
     entregues para a prestao dos servios concedidos retornam para a
     Administrao Pblica; os bens privados afetados  prestao dos ser-
     vios sero incorporados pelo poder concedente. Os bens reversveis
     no so indenizveis, salvo os investimentos realizados para evitar a
     deteriorao (princpio da atualidade do servio). O contrato de con-
     cesso deve estabelecer quais os bens passveis de reverso. As conces-
     ses de curto prazo devem contemplar a reverso indenizada de bens
     afetos ao servio pblico. O princpio da continuidade do servio
     pblico  que fundamenta a reverso obrigatria de bens necessrios
      prestao dos servios.
           2) Encampao: corresponde  retomada do servio pblico, por
     motivo de interesse pblico (Lei n. 8.987/95, art. 37).  correta a de-
     terminao que exige lei autorizativa da retomada, vale dizer, a lei
     autoriza a concesso e, desaparecendo os seus motivos, por outra lei
     tem-se a encampao do servio (paralelismo das formas).
           3) Caducidade: ocorre sempre que o concessionrio descumpre
     gravemente as obrigaes assumidas no contrato de concesso. O des-
     cumprimento sujeita-o s penalidades legais e contratuais (advertn-
     cia, multa e caducidade). Haver, sempre, a necessidade de instaurao

94
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



de procedimento administrativo prprio, garantindo-se a ampla defe-
sa e o contraditrio.
      4) Resciso: a resciso unilateral no pode ser pleiteada pelo con-
cessionrio, apenas pelo poder concedente. Nada impede, porm, que
seja ordenada pelo Judicirio em ao movida ante o descumprimen-
to do Poder Pblico de seus encargos, que recebe o nome de resciso
judicial.
      5) Anulao: por ilegalidade na concesso (no processo licitat-
rio ou na contratao), pode a Administrao reconhecer a ilegalida-
de, operando efeitos ex tunc, diferentemente da resciso ordenada sob
a forma de encampao, que no opera efeitos retroativos (ex nunc).
A ilegalidade na contratao de concesso pode permitir o ajuiza-
mento de ao popular (Lei n. 4.717/65), ou de ao civil pblica.
Assim, a invalidao pode ser imposta pelo Judicirio ou pela pr-
pria Administrao.
      6) Falncia ou extino da empresa individual: o falecimento do
empresrio individual ou a decretao da falncia operam efeitos ex-
tintivos da concesso (Lei n. 8.987/95, art. 35,VI). O falecimento do
empresrio individual s  possvel nas permisses, j que as conces-
ses somente podem ser contratadas com pessoa jurdica ou consr-
cio de empresas (art. 2, II).
      A possibilidade de resciso amigvel  anotada pela doutrina,
mas no est explicitamente prevista na Lei n. 8.987/95. A lei impe,
no entanto, que o contrato estabelea formas de composio amigvel
dos conflitos (art. 24, X), compreendendo-se possvel a previso da
resciso por desejo das partes. Em todo caso, pode ser excepcional.
Deve a resciso amigvel ser precedida de autorizao legislativa (tal
como ocorre com a encampao ou o resgate).
      Em sntese, a extino do contrato de concesso pode resultar de:
a) termo ou prazo (extino normal do contrato);
b) encampao ou resgate (em razo do interesse pblico e precedi-
    dos de autorizao legislativa);
c) caducidade (por culpa da concessionria e precedida de processo
    administrativo, assegurados a ampla defesa e o contraditrio);
d) resciso judicial (em ao movida pelo concessionrio);

                                                                              95
     SINOPSES JURDICAS



     e) anulao (por ilegalidade e ordenada pela Administrao ou pelo
        Judicirio);
     f) falncia, falecimento ou extino da empresa (desaparecimento do
        contratado);
     g) resciso amigvel (aceita pela doutrina, desde que precedida de
        autorizao legislativa).

     10.4. REMUNERAO
          Quando prestado diretamente pelo Poder Pblico, o servio 
     remunerado pelo usurio mediante taxa (espcie do gnero tributo).
     Mas, quando prestado pelo concessionrio, a remunerao decorre do
     pagamento de preo pblico ou tarifa. Tem-se, pois:

     10.4.1. TAXA
          Tributo devido "pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios
     pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a
     sua disposio" (CF, art.145, II).

     10.4.2. PREO PBLICO -- TARIFA
           Retribuio pecuniria paga pelo usurio ao concessionrio em
     razo da utilizao de servio pblico por ele prestado.
           Difere, ainda, do chamado preo semiprivado ou quase privado:
     retribuio pecuniria devida pelo concessionrio ao concedente.
           Se o contrato de concesso envolver a realizao de contra-
     prestao pecuniria pelo Poder Pblico, dever observar as regras fixa-
     das para o regime denominado "parceria pblico-privada" (v. item 15).

     11      PERMISSO DE SERVIOS PBLICOS
           Conquanto diversas das concesses (natureza contratual), as per-
     misses (ato administrativo negocial) acabam recebendo o mesmo
     tratamento na Constituio e na legislao infraconstitucional. Dou-
     trinariamente no se confundem, mas h crescente reconhecimento
     legal de similitude entre os institutos, merc, em especial, do controle
     sobre atos e contratos da Administrao.

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                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



       Permisso, tecnicamente, corresponde a ato administrativo, uni-
lateral portanto, discricionrio, precrio ou sem prazo determinado,
pelo qual o Poder Pblico transfere ao particular a execuo e respon-
sabilidade de servio pblico, mediante remunerao (preo pblico
ou tarifa) paga pelos usurios.
       As permisses exigem licitao prvia (CF, art. 175); a Lei n.
8.987/95 determina o seu instrumento -- contrato de adeso (art.
40) --, no havendo possibilidade de sua formalizao com consrcio
de empresas, mas elas admitem a contratao com pessoas fsicas, dife-
rentemente do que ocorre com as concesses. Ante a sua natureza (ao
menos doutrinria) e pelo instrumento negocial exigido,  de supor
devam as permisses abrigar transferncias de menor durao tempo-
ral, reservando-se s concesses tempo maior de durao.

12     AUTORIZAO
      A autorizao possui a natureza de ato administrativo, discricio-
nrio, precrio, pelo qual o Poder Pblico consente com o exerccio
de atividade, pelo particular, que indiretamente lhe convm. O inte-
resse objeto da autorizao toca, diretamente, ao prprio particular.
      No h unanimidade na doutrina; defendem alguns a sua inapli-
cabilidade aos servios pblicos, visto emergir sobretudo de interesse
privado. Outros, com maior razo, entendem ser possvel a autoriza-
o de servio pblico, porquanto o interesse indiretamente atingido
 o da coletividade, como ocorre com o exerccio profissional de ta-
xistas, despachantes, vigias particulares. H, por fim, outros que enten-
dem a autorizao de servio pblico como excepcional, apenas ca-
bente quando a urgncia determinar, v. g., em razo de conturbao
da ordem, calamidades pblicas etc.
      Em qualquer posio assumida, porm, h consenso: no se trata
de contrato, mas de ato administrativo, no sendo dependente da pr-
via realizao de licitao.
      A Lei n. 8.987/95 no prev nenhuma hiptese de delegao
por autorizao de servio pblico.
      Em sntese, temos:
      Autorizao de servios pblicos -- ato que permite a execuo
de servios transitrios, emergenciais, a particulares.

                                                                              97
     SINOPSES JURDICAS



          Servio autorizado -- ato que permite a execuo de servios
     privados de interesse coletivo (txi, despachante, vigilncia privada etc.).

     13      AGNCIAS EXECUTIVAS
           O atributo conferido  autarquia ou fundao instituda pelo
     Poder Pblico para otimizar recursos, reduzir custo e melhorar a pres-
     tao de servios recebe o nome de agncia executiva. No se trata de
     nova entidade estatal, mas de novo atributo ou qualificao da entida-
     de j existente. A matria est regulada no mbito federal, devendo os
     Estados e Municpios, querendo, instituir idntico tratamento.

     14      AGNCIAS REGULADORAS
           As agncias reguladoras devem exercer a fiscalizao, controle e,
     sobretudo, o poder regulador incidente sobre servios delegados a
     terceiros. Correspondem, assim, a autarquias sujeitas a regime especial,
     criadas por lei para aquela finalidade especfica. Diz-se que seu regime
      especial, ante a maior ou menor autonomia que detm e  forma de
     provimento de seus cargos diretivos (por mandato certo e afastada a
     possibilidade de exonerao ad nutum). No so, porm, independen-
     tes. Esto sujeitas ao mesmo tratamento das autarquias, e passveis de
     idnticos mecanismos de controle (interno e externo).

     15      PARCERIA PBLICO-PRIVADA
          As concesses de servios pblicos ou de obras pblicas que en-
     volvam a realizao de investimentos pecunirios pelo poder conce-
     dente devem observar as normas gerais fixadas pela Lei n. 11.079/2004,
     que institui o regime denominado "parceria pblico-privada". A
     Unio deve observar as normas disciplinadas na lei citada, mas os de-
     mais entes federados legislaro sobre a matria, disciplinando a aplica-
     o do regime de contratao no mbito de sua competncia.

     15.1. CONCEITO LEGAL
           Pode ser conceituada como "contrato administrativo de conces-
     so, na modalidade patrocinada ou administrativa" (art. 2 da Lei n.
     11.079/2004).

98
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



      chamada de patrocinada a concesso que admite a realizao
de contraprestao pecuniria pelo poder concedente, alm da insti-
tuio de tarifa exigvel dos usurios; e de administrativa, a concesso
de servios de que a Administrao seja a usuria, ainda que envolva a
execuo de obra ou o fornecimento e instalao de bens.
     Doutrinariamente, constitui contrato administrativo de conces-
so de obras ou de servios que permite a realizao de investimentos
pblicos e privados, sem prejuzo da instituio de remunerao a ser
paga pelos usurios.

15.2. MODALIDADES (LEI N. 11.079/2004)
      Concesso patrocinada, assim denominada porque admite a realiza-
o de investimentos pelo Poder Pblico (chamado de parceiro pbli-
co), alm da cobrana de tarifa dos usurios.
      Concesso administrativa, assim denominada porque envolve ape-
nas servios de que a Administrao Pblica seja a usuria (Lei n.
11.079/2004, art. 2,  1 e 2), ainda que envolva a execuo de
obra ou o fornecimento e instalao de bens.
      As obras e servios pblicos podem ser utilizveis pelo setor
privado (particulares, pessoas jurdicas) e pela prpria Administrao
Pblica. Os servios e obras fruveis por qualquer pessoa podem ser
objeto de concesso administrativa, enquanto os servios (exclusiva-
mente servios pblicos) utilizveis de modo exclusivo pela Adminis-
trao devem ser de concesso administrativa.
      A aplicao dessas novas modalidades no exclui a possibilidade
de a concesso ser regida exclusivamente pela Lei n. 8.987/95, que
rege as ditas concesses comuns.

15.3. ABRANGNCIA (LEI N. 11.079/2004)
      O regime das PPPs  aplicvel  Administrao direta e indireta
dos Poderes da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, poden-
do ser aplicvel, ainda, aos fundos especiais constitudos por esses en-
tes federados.
      Assim, nada impede que uma autarquia, empresa pblica ou agn-
cia venha a se utilizar das normas gerais fixadas pela Lei n. 11.079/2004.

                                                                              99
      SINOPSES JURDICAS



      Como a competncia para legislar  concorrente, Estados, Municpios
      e o Distrito Federal devem adaptar as normas gerais  lei local.
            Podem celebrar o contrato de concesso sob o regime das PPPs:
      a) os rgos da Administrao direta; b) as autarquias; c) as fundaes;
      d) as empresas pblicas; e) as sociedades de economia mista; f) as
      demais entidades controladas direta ou indiretamente pelas pessoas
      polticas; g) os fundos especiais.
            Assim como os rgos pblicos, os fundos especiais (institudos
      por lei local) no possuem personalidade jurdica e, em verdade, no
      contratam em nome prprio, mas em nome da pessoa jurdica que
      integram ou representam.

      15.4. LIMITES
           A Lei n. 11.079/2004 estabelece limites que dizem respeito ao
      valor do contrato, ao prazo de durao do contrato e, ainda, ao objeto
      ou contedo fixado.
      a) Limites de valor: o valor no pode ser inferior a vinte milhes de
         reais.
      b) Limite de prazo: o prazo mnimo no pode ser inferior a cinco
         anos, ou superior a trinta e cinco anos, incluindo as eventuais
         prorrogaes.
      c) Limite de contedo: no pode ter como objeto nico o forneci-
         mento de mo de obra, o fornecimento e instalao de equipa-
         mentos ou a execuo de obra pblica.

      15.5. IDENTIDADE DO REGIME JURDICO --
            CONCESSES COMUNS E REGIME DAS PPPS
           Aplicam-se a todo contrato de concesso as normas prprias do
      regime jurdico-administrativo e as normas gerais dispostas na Lei n.
      8.987/95 (que versa sobre as concesses comuns). So comuns aos
      contratos de concesso sob o regime das parcerias pblico-privadas,
      dentre outras, as seguintes normas previstas na Lei n. 8.987/95 (apli-
      cveis s concesses comuns -- v. item 10):
      a) sujeio aos princpios aplicveis aos servios pblicos;
      b) reconhecimento de direitos e obrigaes dos usurios (art. 7);

100
                                                          DIREITO ADMINISTRATIVO



c) a previso de clusulas essenciais (art. 23);
d) encargos do poder concedente e do concessionrio (arts. 29 e 31);
e) possibilidade de interveno (arts. 32 a 34);
f) formas de subcontratao e de subconcesso (arts. 25,  1 a 3,
   e 26);
g) formas de extino do contrato de concesso (arts. 35 a 39);
h) reverso de bens (art. 36).

15.6. DISTINES -- CONCESSES COMUNS
      E REGIME DAS PPPS
      As concesses contratadas sob o novo regime jurdico apresentam,
dentre outras, as seguintes distines em face das concesses comuns:
a) remunerao: tarifa ou preo pblico a ser pago pelos usurios,
   alm de contraprestao pecuniria e outras fontes de receita;
b) garantias: prestadas pelo parceiro privado ao parceiro pblico (art. 5,
   VIII), prestadas pelo parceiro pblico ao parceiro privado (art. 8) e garan-
   tia (ou contragarantia) prestada aos financiadores do projeto (art. 5,  2);
c) penalidades: aplicveis tambm para o parceiro pblico em caso de
   inadimplemento contratual (art. 5, II);
d) riscos: compartilhamento de riscos entre o parceiro pblico e o
   parceiro privado (art. 5, III), inclusive os referentes a caso fortuito,
   fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria;
e) ganhos: compartilhamento de ganhos econmicos do parceiro
   privado (art. 5, IX);
f) constituio de sociedade de propsitos especficos para implantar
   e gerir o objeto da parceria (art. 9);
g) limites: de prazo, de valor, de contedo ou objeto (como visto);
h) licitao: aplicao subsidiria da Lei n. 8.666/93 e da Lei n.
   8.987/95, mas sujeio a regras prprias, como, por exemplo, sub-
   misso da minuta do edital a consulta pblica, critrios prprios
   para o julgamento de propostas (como adiante explicitado).

15.7. LICITAO
      A contratao de concesso sujeita ao regime das parcerias deve-
r ser obrigatoriamente precedida de licitao realizada sob a modali-

                                                                                    101
      SINOPSES JURDICAS



      dade de concorrncia, cuja realizao segue as regras da Lei n.
      8.666/93 e as regras prprias da Lei n. 11.079/2004. Assim, por exem-
      plo, a abertura do certame estar condicionada: a)  realizao de es-
      tudo tcnico que demonstre a convenincia e oportunidade da con-
      tratao, alm da autorizao da autoridade competente; b)  elabora-
      o de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios
      em que deva vigorar o contrato; c)  estimativa do fluxo de recursos
      pblicos suficientes para o cumprimento das obrigaes do parceiro
      pblico; d)  previso do seu objeto no plano plurianual; e)  licena
      ambiental, quando o objeto o exigir, dentre outras exigncias prprias
      (v. art. 10 da Lei n. 11.079/2004).
             O julgamento das propostas, que pode ser precedido da fase de
      qualificao das propostas tcnicas, poder observar os seguintes cri-
      trios: a) menor valor da contraprestao do parceiro pblico; b) me-
      lhor proposta em razo da contraprestao do parceiro pblico com a
      melhor tcnica oferecida pelo licitante.
             As propostas podero ser apresentadas por escrito e em envelo-
      pes lacrados, ou escritas e em envelopes lacrados, mas seguidas de
      lances em "viva voz", desde que o edital assim tenha estabelecido. A
      apresentao de propostas em "viva voz", quando admitida, dever
      observar a sequncia inversa da classificao, podendo-se restringir a
      participao aos licitantes que no tenham valor superior a 20% da
      melhor proposta. O edital, por fim, pode estabelecer a inverso das
      fases de habilitao e julgamento (poder ser conhecida a proposta de
      preos e depois verificada a habilitao), como tambm pode prever
      formas de superao de falhas verificadas nas propostas.
             Nada impede que os Municpios, os Estados-Membros e o Dis-
      trito Federal disciplinem de forma diversa o regime de contratao,
      estabelecendo exigncias no dispostas na lei de mbito nacional. O
      que no se admite  a excluso da licitao ou a no observncia das
      regras gerais fixadas na lei federal. Tome-se como exemplo a legislao
      gacha (Lei n. 12.234/2005), que exige a fase de "pr-qualificao" e a
      realizao de audincia pblica para a discusso do projeto de parceria.

      15.8. CONTRAPRESTAO
            O cerne do novo regime  a possibilidade de a Administrao
      realizar investimentos, ainda que incida a possibilidade de instituio

102
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



de tarifa recolhida pelos usurios e a concomitante realizao de in-
vestimentos pelo parceiro privado. Assim, a realizao da contrapresta-
o pelo parceiro pblico deve constituir fonte atrativa do interesse
do setor privado. A contraprestao pode ser resultante de: a) ordem
bancria; b) cesso de crditos no tributrios; c) outorga de direitos
em face da Administrao; d) outorga de direitos sobre bens pblicos
dominicais; e) outros meios admitidos em lei (art. 6), alm de envol-
ver o pagamento de remunerao varivel e vinculada ao desempe-
nho do parceiro privado (pargrafo nico do art. 6).
     A inovao tambm est presente pela possibilidade de aplicao
de penalidades  Administrao Pblica em razo do no cumpri-
mento de obrigaes contratuais, alm da obrigatoriedade de consti-
tuio de sociedade de propsitos especficos cujo objeto social ser a
implantao e gesto do contrato de parceria (art. 9).

15.9. REGRAS ESPECFICAS
      A Lei n. 11.079/2004 institui normas gerais aplicveis  Unio,
ao Distrito Federal, aos Estados e aos Municpios, como tambm fixa
regras especficas aplicveis somente  regncia dessa modalidade de
concesso  Unio. Assim, por exemplo, deve a Unio constituir "r-
go gestor de parcerias pblico-privadas", com representao dos Mi-
nistrios do Planejamento, Oramento e Gesto (que ser seu Coor-
denador), da Fazenda e da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
que executar tarefas tpicas de planejamento e de normatizao (fixar
procedimentos, examinar editais, apreciar relatrios etc.), conforme
dispe o art. 14 da citada lei. Dever ser constitudo o Fundo Garan-
tidor de Parcerias (FGP), que assegurar o pagamento das contra-
prestaes a que se tenha obrigado a Administrao Federal.
      O FGP, segundo a lei, ter natureza privada, e seu patrimnio
no se confundir com o de seus cotistas (que podem ser autarquias e
fundaes pblicas federais -- art. 16). Ainda que a lei o defina como
privado,  evidente a inteira submisso ao regime jurdico-administra-
tivo do FGP.
      As experincias j conhecidas tambm indicam a necessidade de
os Estados constiturem Conselho Gestor do Programa, como j foi
institudo no Estado de So Paulo e no Rio Grande do Sul, mas a

                                                                            103
      SINOPSES JURDICAS



      disciplina  estabelecida por lei local. No Estado de So Paulo, o Go-
      verno foi autorizado a constituir outra entidade, constituda sob a
      forma de sociedade por aes, denominada "Companhia Paulista de
      Parcerias -- CPP", com o propsito de colaborar e apoiar a imple-
      mentao do programa de parcerias, alm de disponibilizar recursos.
      Nada impede que sejam institudas autarquias ou agncias estaduais
      ou municipais para os mesmos fins, mas isso depender sempre da
      legislao local.

      16      DESESTATIZAO E PRIVATIZAO
             A partir da dcada de 90 do sculo passado, com a edio da Lei
      n. 8.031, de 1990, teve incio o chamado Plano Nacional de Desesta-
      tizao, cujo objetivo era o de reordenar a posio do Estado na eco-
      nomia, admitindo a transferncia de atividades para o setor privado.
      Deu-se incio ao processo de privatizao, de desestatizao, de desna-
      cionalizao do capital de entidades empresariais, criando-se um am-
      biente de maior participao do capital privado na prestao de servi-
      os pblicos. O regime das PPPs estudado antes foi adotado em con-
      sequncia desse novo perfil imposto para o Estado.
             Desestatizao corresponde  alienao de direitos de entidades
      empresariais ou  transferncia da execuo de servios pblicos para
      a iniciativa privada (Lei n. 9.491/97, art. 2), ao passo que privatizao
      deve corresponder  transformao em atividade privada do que antes
      era atividade (ou servio) pblica.
             As agncias reguladoras, os consrcios pblicos e os outros regi-
      mes de parceria ou atuao conjugada com o setor privado ganham
      importncia no contexto atual. A agncias reguladoras, porque iden-
      tificadas como autoridades independentes; os consrcios, porque ren-
      dem a possibilidade de gesto associada de servios comuns a mais de
      uma pessoa poltica, alm da atuao das organizaes sociais e das
      organizaes da sociedade civil de interesse pblico. Disso pode-se
      extrair que os servios pblicos, na atualidade, podem ser prestados de
      forma: centralizada, descentralizada e associada.
             O regime de prestao dos servios, por outro lado, pode permi-
      tir a prestao decorrente de lei (como ocorre com as empresas pbli-

104
                                                        DIREITO ADMINISTRATIVO



cas e sociedades de economia prestadoras de servios pblicos); de
contrato administrativo (ex.: consrcios pblicos, concesses e permis-
ses); de contrato de gesto (como ocorre em relao s organizaes
sociais); de parceria (como ocorre com as OSCIPs ou organizaes da
sociedade civil de interesse pblico).

QUADRO SINTICO  SERVIOS PBLICOS

                  Servio pblico corresponde a toda atividade desempenha-
 Conceito         da direta ou indiretamente pelo Estado, visando solver ne-
                  cessidades essenciais do cidado ou do prprio Estado.

                  A prestao pode ser direta ou indireta. A indireta pode
                  efetivar-se:
 Dever de
                  a) da instituio de pessoas jurdicas de direito pblico ou
 prestar -- CF,
                  privado criadas com essa finalidade;
 art. 175
                  b) de concesses;
                  c) de permisses.

                  Essencialidade:
                  a) servios pblicos propriamente ditos;
                  b) servios pblicos de utilidade pblica.
                  Adequao:
                  a) servios prprios do Estado;
                  b) servios imprprios do Estado.
 Classificao
                  Finalidade:
                  a) servios administrativos;
                  b) servios industriais.
                  Destinatrios:
                  a) servios gerais ou uti universi;
                  b) servios individuais ou uti singuli.

                  Continuidade do servio pblico (permanncia).
                  Generalidade (impessoalidade -- igual a todos).
                  Igualdade entre os usurios (isonomia).
 Princpios       Eficincia (aperfeioamento e melhor tcnica na prestao).
                  Atualidade (adequao tcnica do servio prestado).
                  Modicidade das tarifas (custo no proibitivo).
                  Cortesia (adequado atendimento).


                                                                                 105
      SINOPSES JURDICAS



                           Servios centralizados.
       Formas de
                           Servios desconcentrados.
       prestao
                           Servios descentralizados.

                                             Ocorre sempre que o Poder Pblico em-
                                             prega meios prprios para sua presta-
                           Execuo
                                             o, ainda que seja por intermdio de
                           direta
                                             pessoas jurdicas de direito pblico ou
       Titularidade                          privado para tal fim institudas.
       e modo de                             Ocorre sempre que o Poder Pblico
       prestao                             concede a pessoas jurdicas estranhas 
                           Execuo          Entidade Estatal a possibilidade de vi-
                           indireta          rem a executar os servios, como ocorre
                                             com as concesses, permisses e auto-
                                             rizaes.

       Delegao e
                           O servio  outorgado por lei e delegado por contrato. A
       outorga de
                           outorga tem contornos de definitividade. Os servios dele-
       servio p-
                           gados sugerem termo final prefixado.
       blico

                                             So os servios delegados a pessoas ju-
                                             rdicas de direito privado, por contrato
                           Conceito
                                             administrativo, que os executam em seu
                                             nome, conta e risco.

                                             Poder concedente: pessoas jurdicas de
                                             direito pblico -- entidades estatais.
                                             Concessionrio: pessoa jurdica ou con-
                                             srcio de empresas. A lei admite contra-
       Concesso de
                           Caractersticas   tao de empresa individual.
       servio p-
                                             Contrato: precedido de licitao, em re-
       blico
                                             gra, modalidade concorrncia.
                                             Remunerao: paga, usualmente, pelos
                                             usurios.

                                             -- concesso de servio pblico;
                                             -- concesso de servio precedida de
                           Modalidades       obra pblica;
                                             -- concesso administrativa (PPP);
                                             -- concesso patrocinada (PPP).


106
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



                                 Responsabilidade: responsabilidade obje-
                                 tiva, art. 37,  6o, da CF; Lei n. 8.987/95,
                                 art. 25. O concessionrio atua em seu
                                 nome, por conta e risco.
                                 Responsabilidade do concedente: res-
                                 ponsabilidade subsidiria.
                                 Mandado de segurana: atos do con-
                                 cessionrio passveis de mandado de
                                 segurana, pois se revestem dos atos
                                 administrativos.
                                 Regime tributrio: no aplicvel a imu-
Concesso de                     nidade tributria.
                                 Poltica tarifria: fixa-se a tarifa segundo
servio p-    Caractersticas
                                 a proposta vencedora, admitindo-se re-
blico                            viso.
                                 Interveno: possvel pelo poder conce-
                                 dente.
                                 Extino da concesso: por vencimento
                                 do prazo, encampao, caducidade,
                                 resciso, anulao e falncia ou extin-
                                 o da empresa concessionria.
                                 Remunerao: se prestado o servio p-
                                 blico pelo Poder Pblico, h remunera-
                                 o mediante taxa; se prestado pelo
                                 concessionrio, por meio de preo p-
                                 blico ou tarifa.

                                 Constitui contrato de concesso de
                                 obras ou de servios que permite a rea-
               Conceito          lizao de investimentos pblicos e pri-
                                 vados, sem prejuzo da instituio de
                                 remunerao a ser paga pelos usurios.

Parceria                         Concesso patrocinada -- admite a re-
pblico-                         alizao de contraprestao pecuniria
-privada                         pelo poder concedente, alm da institui-
                                 o de tarifa exigvel dos usurios.
               Modalidades       Concesso administrativa -- a conces-
                                 so de servios de que a Administrao
                                 seja a usuria, ainda que envolva a exe-
                                 cuo de obras ou o fornecimento e ins-
                                 talao de bens.


                                                                                107
      SINOPSES JURDICAS



                                              Lei n. 11.079/2004. Podem celebrar con-
                                              trato de concesso sob o regime das PPPs:
                                              a) rgos da Administrao direta;
                                              b) autarquias;
                                              c) fundaes;
                           Abrangncia
                                              d) empresas pblicas;
                                              e) sociedades de economia mista;
                                              f) demais entidades controladas direta
       Parceria                               ou indiretamente pelas pessoas polticas;
       pblico-pri-                           g) fundos especiais.
       vada                                   Lei n. 11.079/2004.
                                              Valor: no inferior a vinte milhes de reais.
                                              Prazo: no inferior a cinco anos, nem
                                              superior a trinta e cinco anos, incluindo
                           Limites            eventuais prorrogaes.
                                              Contedo: no pode ter como objeto
                                              nico o fornecimento de mo de obra, o
                                              fornecimento e instalao de equipa-
                                              mentos ou a execuo de obra pblica.

                           a) sujeio aos princpios aplicveis aos servios pblicos;
                           b) reconhecimento de direitos e obrigaes dos usurios
       Identidade          (art. 7o);
       do regime ju-       c) previso de clusulas essenciais (art. 23);
       rdico -- con-      d) encargos do poder concedente e do concessionrio
       cesses co-         (arts. 29 e 31);
       muns e re-          e) possibilidade de interveno (arts. 32 a 34);
       gime das            f) formas de subcontratao e de subconcesso (art. 25,
       PPPs (Lei n.         1o a 3o, e 26);
       8.987/95)           g) formas de extino do contrato de concesso (arts. 35
                           a 39);
                           h) reverso de bens (art. 36).

                           a) remunerao: tarifa ou preo pblico a ser pago pelos
                           usurios, alm da contraprestao pecuniria e outras fon-
       Distines --
                           tes de receita;
       concesses
                           b) garantias: prestadas pelo parceiro privado ao parceiro
       comuns e re-
                           pblico (art. 5o, VIII), prestadas pelo parceiro pblico ao
       gime das PPPs
                           parceiro privado (art. 8o) e garantia (ou contragarantia)
                           prestada aos financiadores do projeto (art. 5o,  2o);


108
                                                        DIREITO ADMINISTRATIVO



                c) penalidades: aplicveis tambm ao parceiro pblico, em
                caso de inadimplemento contratual (art. 5o, II);
                d) riscos: compartilhamento de riscos entre o parceiro p-
                blico e o privado (art. 5o, III), inclusive os referentes a caso
                fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica
                extraordinria;
Distines --
                e) ganhos: compartilhamento de ganhos econmicos do
concesses
                parceiro privado (art. 5o, IX);
comuns e re-
                f) constituio de sociedade de propsitos especficos para
gime das PPPs
                implantar e gerir o objeto da parceria (art. 9o);
                g) limites: de prazo, de valor, de contedo ou objeto;
                h) licitao: aplicao subsidiria da Lei n. 8.666/93 e da
                Lei n. 8.987/95, mas sujeio a regras prprias, como, por
                exemplo, submisso da minuta do edital a consulta pbli-
                ca, critrios prprios para o julgamento de propostas.




                                                                                   109
                      CAPTULO IV
         LIMITAES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

       1     INTRODUO
             O Poder Pblico pode limitar o direito de propriedade assegu-
      rado ao particular. As restries, contudo, devem limitar-se ao fomen-
      to do bem-estar social, do cumprimento da funo social da proprie-
      dade. Em verdade, o direito de propriedade sofreu larga mutao com
      a evoluo das sociedades, perdendo muito de seu carter individua-
      lista. Todas as limitaes, porm, devem estar ajustadas ao sistema
      constitucional e sempre dependem de expressa previso legal. Somen-
      te em situaes excepcionais (estado de stio e de defesa) admite-se a
      imposio de limitao sem lei anterior. A Lei n. 10.257, de 10 de
      julho de 2001 -- Estatuto da Cidade, instituiu novos instrumentos de
      poltica urbana e normas que "regulam o uso da propriedade em prol
      do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem
      como do equilbrio ambiental" (art. 1, pargrafo nico).

       2     MODALIDADES
             As restries ao direito de propriedade privada so: limitaes
      administrativas, ocupao temporria, tombamento, requisio e ser-
      vido administrativa, alm da desapropriao, nica a operar a transfe-
      rncia da propriedade e, por isso, a mais gravosa (ante a sua importn-
      cia, ser tratada ao final).

      2.1. LIMITAES ADMINISTRATIVAS
            So limitaes impostas por ato administrativo genrico, no
      destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse
      pblico por meio de obrigao de no fazer (se a obrigao for de
      fazer tem-se a imposio de servido). Atingem o carter absoluto do
      direito de propriedade (o poder de usar, gozar e dispor da coisa). A

110
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



limitao no acarreta o direito de indenizao, salvo se indevida, ile-
gal, gerando a apurao da responsabilidade civil (e o consequente
dever de indenizar o prejuzo causado). So exemplos as limitaes de
altura de edifcios, a metragem mnima de recuo para construes de
imveis, dentre outras.

2.2. OCUPAO TEMPORRIA
      Corresponde ao aproveitamento de propriedade particular para
utilizao temporria pelo Poder Pblico, remunerada ou no, para a
execuo de obras, servios, ou atividades pblicas ou de interesse
pblico (CF, art. 5, XXV). A ocupao pode incidir, ainda, nos im-
veis necessrios  pesquisa e lavra de petrleo e de minrios nucleares
(Decs.-Leis n. 1.864/81 e 1.865/81). A razo  simples. Na hiptese
mais usual, o que se busca  permitir a execuo de uma obra pblica;
para tanto ser utilizado o imvel particular como, por exemplo, de-
psito de materiais e de equipamentos. Nas demais hipteses citadas,
evita-se a desapropriao desnecessria, porquanto antes se pesquisa o
potencial da rea quanto  futura explorao. A ocupao pode ser
transferida para a Administrao indireta.

2.3. TOMBAMENTO
        a declarao editada pelo Poder Pblico (Unio, Estados-
-Membros, Distrito Federal e Municpios) acerca do valor histrico,
artstico, paisagstico, arqueolgico, turstico, cultural ou cientfico de
bem mvel ou imvel com o fito de preserv-lo. O tombamento
atribui ao bem a caracterstica de imodificabilidade, que pode ser
acompanhada da inalienabilidade.
       O tombamento pode ser:
a) de ofcio, incidente sobre bens pblicos;
b) voluntrio, incidente sobre bens particulares com a anuncia de
    seus proprietrios;
c) compulsrio, incidente sobre bens particulares e imposto coativa-
    mente, depois de regular procedimento administrativo.
       A restrio decorrente do tombamento pode ser individual (so-
bre bem determinado) ou geral (sobre todos os bens de uma regio,
bairro, coletividade). Dele pode advir a obrigao de o Estado inde-

                                                                               111
      SINOPSES JURDICAS



      nizar se resultar a imposio de obrigao de fazer para a conservao
      do imvel, a sua interdio ou o impedimento de sua normal utiliza-
      o. No configura, contudo, confisco, mantendo sua natureza de ins-
      trumento de preservao do patrimnio cultural.

      2.4. REQUISIO ADMINISTRATIVA
            Significa a coativa utilizao de bens particulares em situaes
      emergenciais. O Poder Pblico pode, havendo fundada razo, requisi-
      tar imvel pertencente a particular para evitar a ocorrncia de "perigo
      pblico" (CF, art. 5, XXV). A requisio pode ser civil, para evitar
      danos  coletividade, ou militar, realizada por autoridades militares
      para a manuteno da segurana nacional. O perigo pblico pode
      estar retratado em incndio, inundao, epidemia etc.

      2.5. SERVIDO ADMINISTRATIVA
           Para possibilitar a realizao de obras e servios pblicos, pode a
      Administrao impor o nus da servido administrativa a bem imvel
      pertencente a particular. A servido no transfere o domnio ou a
      posse do imvel, mas limita o direito de usar e fruir do bem.  im-
      prescindvel, para a sua instituio, ato administrativo de contedo
      declaratrio editado pelo Poder Pblico (Unio, Estados-Membros,
      Distrito Federal e Municpios), podendo ser formalizada por acordo
      ou sentena judicial. As servides devem ser levadas a registro no Car-
      trio de Registro de Imveis (circunscrio imobiliria onde estiver
      matriculado -- Lei n. 6.015/73). Podem ser impostas por lei (ex lege),
      como as que se destinam a permitir o transporte e distribuio de
      energia eltrica, realizao de obras hidrulicas, instalao e funciona-
      mento de aquedutos e passagem nas margens de rios (Dec. n.
      24.643/34 -- Cdigo de guas). O Poder Pblico apenas indenizar
      o particular se comprovada a ocorrncia de danos ou prejuzos, por-
      quanto dele no se retira o domnio ou a posse.

       3      DESAPROPRIAO
           Corresponde  retirada compulsria da propriedade de determi-
      nado bem, para fins de interesse pblico, operando-se a sua transfe-
      rncia para o patrimnio pblico.

112
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



       Todo e qualquer bem de valor econmico pode ser expropriado
(ou desapropriado), inclusive o subsolo, carecendo sempre de declara-
o regular, que aponte e descreva o bem a ser objeto da expropriao,
bem como o fundamento ftico e jurdico desta. A desapropriao
pode, ainda, incidir sobre: posse, desde que legtima e de valor econ-
mico; aes, quotas e direitos de qualquer sociedade (STF, Smula
476); bens pblicos desde que pertencentes a entidade estatal inferior
(ou seja, a Unio pode desapropriar bens dos Estados-Membros, Mu-
nicpios e Distrito Federal; os Estados-Membros podem desapropriar
bens dos Municpios, e apenas os ltimos no podem desapropriar
bens de outras entidades estatais, porque politicamente inferiores);
bens pertencentes a autarquias, fundaes, empresas pblicas e socie-
dades de economia mista, mesmo sem lei que a autorize, mas sujeita a
condicionantes (v. g., autorizao da entidade que as instituiu e dele-
gou servios pblicos, ou anuncia do Presidente da Repblica, se a
entidade funciona com autorizao e fiscalizao do Governo Fede-
ral). As reas de jazidas de petrleo e minrios nucleares devem ser
precedidas de ocupao provisria (Dec.-Lei n. 1.865/81), carecendo
as desapropriaes promovidas por Estados e Municpios sobre tais
reas de concordncia da Unio, para quem  deferida a concesso
para a sua explorao.
       A desapropriao opera-se em procedimento administrativo bi-
fsico: a fase declaratria, com a indicao do bem, da necessidade, da
utilidade pblica ou do interesse social a ser alcanado, seja por lei ou
decreto; a fase executria, com a estimativa da justa indenizao e a
consolidao da transferncia do domnio para o Poder expropriante.
       A ausncia de ato declaratrio e o apossamento do bem pela
Administrao caracteriza esbulho, legitimando o seu proprietrio aos
interditos possessrios (desapropriao indireta). A desapropriao in-
direta  tambm denominada pela doutrina "apossamento administra-
tivo" ou "desapropriao extraordinria".
       O bem desapropriado passa a integrar o patrimnio pblico
(aquisio originria da propriedade). H, contudo, situaes em que
o bem reverte-se para particulares: desapropriao por zona, para ur-
banizao e por interesse social.
       A desapropriao por zona incide em reas beneficiadas por
obras ou servios pblicos e que em razo disso sofreram valorizao

                                                                              113
      SINOPSES JURDICAS



      extraordinria. O ato declaratrio de utilidade pblica dever, antes,
      consignar as reas que sero, ao trmino das obras e servios, alienadas
      para terceiros (Dec.-Lei n. 3.365/41, art. 4). A desapropriao para
      urbanizao ou reurbanizao ocorre sempre que o Poder Pblico
      municipal elege reas para a implantao ou reorganizao de ncleos
      urbanos, seja com loteamentos ou distritos industriais. Exige-se que a
      desapropriao para fins de urbanizao atenda ao padro urbanstico
      municipal (Dec.-Lei n. 3.365/41, art. 5, i, e Lei n. 6.766/79, art. 44).
      Note-se que os lotes resultantes de loteamento promovido pelo Po-
      der Pblico e os resultantes de distrito industrial implantado devero
      ser alienados ou locados, no sendo admitida doao ou transferncia
      gratuita para terceiros.
            Para fins de reforma agrria, a Unio (exclusivamente) poder
      promover a desapropriao (CF, art. 184), que incidir sobre bens
      imveis localizados na zona rural e que no cumpram a sua funo
      social. Nessa hiptese a "prvia e justa indenizao" ser feita em ttu-
      los da dvida agrria, sendo as benfeitorias necessrias e teis pagas em
      dinheiro. O fundamento dessa desapropriao ser o interesse social
      (Lei Complementar n. 76/93, que prev rito especial, sumrio).
            H, ainda, a hiptese em que nenhuma indenizao ser devida,
      assumindo a desapropriao ntido carter confiscatrio: desapropria-
      o de rea em que haja o cultivo ilegal de plantas psicotrpicas (CF,
      art. 243, e Lei n. 8.257/91). O imvel ser destinado ao assentamento
      de colonos e ao cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos.

      3.1. REQUISITOS CONSTITUCIONAIS
            Constituem requisitos para a desapropriao: necessidade ou uti-
      lidade pblica, interesse social e justa e prvia indenizao, como regra
      (CF, art. 5, XXIV).
            A necessidade pblica  caracterizada por situao inesperada,
      emergencial; a utilidade pblica  denotada quando conveniente ao
      Poder Pblico; o interesse social  caracterizado pela convenincia
      social da desapropriao, como ocorre nas expropriaes para fins de
      reforma agrria. A justa e prvia indenizao, como j dissemos, 
      feita em dinheiro (regra), ou em ttulos da dvida agrria (para fins de
      reforma agrria) ou em ttulos da dvida pblica (urbanstica).

114
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



3.1.1. NECESSIDADE E UTILIDADE PBLICA
      A Constituio Federal e o Decreto-Lei n. 3.365/41 conferem o
mesmo tratamento para as hipteses de necessidade e utilidade pblica,
como se fossem expresses sinnimas. A norma infraconstitucional ar-
rola, dentre outras, as seguintes hipteses como "casos de utilidade
pblica": a) segurana nacional; b) defesa do Estado; c) socorro pbli-
co em caso de calamidade; d) salubridade pblica; e) funcionamento
dos meios de transporte coletivo; f) abertura, conservao ou melho-
ramento de vias e logradouros pblicos; loteamento de terrenos, edifi-
cados ou no, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou es-
ttica; construo ou ampliao de distritos industriais etc.

3.1.2. INTERESSE SOCIAL
       Arrola a Lei n. 4.132/62 tambm, dentre outros, os seguintes
casos de interesse social: a) aproveitamento de todo bem improdutivo
ou explorado sem correspondncia com as necessidades de habitao,
trabalho e consumo dos centros de populao a que deve ou possa
suprir por seu destino econmico; b) instalao ou intensificao das
culturas nas reas em cuja explorao no se obedea a plano de zo-
neamento agrcola; c) construo de casas populares; d) proteo do
solo e preservao de cursos e mananciais de gua e de reservas flores-
tais; e) utilizao de reas, locais ou bens que, por suas caractersticas,
sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades tursticas; f) con-
dicionamento do uso da terra  sua funo social; g) promoo da
justa e adequada distribuio da propriedade; h) obrigao da explo-
rao racional da terra etc. (as trs ltimas dispostas no Estatuto da
Terra -- Lei n. 4.504/64).

3.1.3. INDENIZAO
      A indenizao deve ser justa, prvia e em dinheiro (CF, arts. 5,
XXIV, e 182,  3), ressalvadas as excees constitucionais. Justa por-
que satisfaz o valor do imvel na data da desapropriao e seu paga-
mento. Prvia porque deve ocorrer antes da imisso na posse (regra
flexibilizada pela excessiva demora no provimento judicial). Em di-
nheiro, ou seja, em moeda corrente.  nulo de pleno direito o ato ex-

                                                                               115
      SINOPSES JURDICAS



      propriatrio de imvel urbano sem prvia e justa indenizao ou
      prvio depsito judicial do valor da indenizao (Lei Complementar
      n. 101, de 4-5-2000 -- Lei de Responsabilidade Fiscal -- art. 46).
            A indenizao justa impe que o valor do bem seja apurado
      conjuntamente com a renda capaz de produzir, seus danos emergentes
      e lucros cessantes. Do clculo da indenizao tambm sero tomados
      em conta juros compensatrios, juros moratrios, honorrios advoca-
      tcios, dos peritos, correo monetria, custas e despesas processuais.
      Juros compensatrios destinam-se a compensar a perda de renda sofrida
      pelo proprietrio, sendo de at 6% ao ano calculados sobre a diferen-
      a apurada, desde a data da imisso, quando presente divergncia entre
      o preo ofertado e o fixado na sentena (cf. MP n. 2.183-56, de 24-
      8-2001, que alterou o Dec.-Lei n. 3.365/41). Se a imisso for anterior
       Medida Provisria n. 1.577, de 11 de junho de 1997, prevalecer a
      Smula 618 do Supremo Tribunal Federal e os juros sero de 12% ao
      ano (nesse sentido, STJ, REsp 249.305/RN, rel. Min. Humberto Go-
      mes de Barros, j. 4-6-2001; REsp 190.524/AL, rel. Min. Francisco
      Peanha Martins, j. 15-10-2001). Juros moratrios destinam-se a "re-
      compor a perda decorrente do atraso no efetivo pagamento da inde-
      nizao fixada na deciso final de mrito", sendo devidos  razo de
      at 6% ao ano, "a partir de 1 de janeiro do exerccio seguinte quele
      em que o pagamento deveria ser feito", na forma ordenada pela
      Constituio Federal, art. 100 (Dec.-Lei n. 3.365/41, art. 15-B, com
      redao dada pela MP n. 2.183-56, de 24-8-2001). "A incidncia dos
      juros moratrios sobre os compensatrios no constitui anatocismo
      vedado em lei" (STJ, Smula 102). Anatocismo corresponde  capita-
      lizao dos juros.
            A indenizao tambm incidir sobre as benfeitorias necessrias,
      mesmo realizadas aps a expropriao, e as teis, desde que previa-
      mente tenha consentido o Poder expropriante. A sua fixao ser
      amigvel ou judicial; na primeira, por acordo administrativo; na se-
      gunda, por avaliao judicial.
            A indenizao no ser devida em moeda corrente em duas hi-
      pteses: a) desapropriao para fins de reforma agrria, satisfeita por
      ttulos da dvida agrria; b) desapropriao de bem que no atenda ao
      Plano Diretor, satisfeita por ttulos da dvida pblica (CF, arts. 182, 

116
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



4, III, e 184). A Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) regulamen-
tou a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica
(arts. 8 e s.). A emisso de ttulos depender de aprovao pelo Sena-
do, sendo resgatveis em dez anos, em prestaes anuais e sucessivas,
assegurado o valor real da indenizao e os juros de 6% ao ano. No
clculo do valor real, porm, no sero computados lucros cessantes,
expectativas de ganhos e juros compensatrios.
       A desapropriao de rea de terra que recebeu o cultivo ilegal de
psicotrpicos possui natureza confiscatria, no sendo indenizada. A
gleba dever ser imediatamente expropriada e destinada especifica-
mente ao assentamento rural, visando ao cultivo de produtos alimen-
tcios e medicamentosos (CF, art. 243).

3.1.4. PAGAMENTO
     O pagamento da indenizao ser feito por acordo, ou na forma
imposta na deciso judicial, hiptese em que seguir a ordem cronol-
gica das requisies (precatrios) endereadas ao Poder expropriante.

 4     RETROCESSO
       Corresponde  obrigao do expropriante de ofertar ao expro-
priado o bem, sempre que receber destinao diversa da pretendida e
indicada no ato expropriatrio (CC/2002, art. 519), mediante a de-
voluo da indenizao paga. Diverge a doutrina quanto  natureza da
retrocesso: se constitui obrigao pessoal ou direito real. O Supremo
Tribunal Federal entendeu tratar-se de direito real (RT, 620/221).
Garante, pois, o instituto que o expropriado tem direito a perdas e
danos se o bem receber outra destinao sem que lhe tenha sido ofer-
tada a sua devoluo. Sob o entendimento de tratar-se de mera obri-
gao pessoal, herdeiros ou sucessores no poderiam vindic-los; tra-
tando-se, como decidiu o Supremo, de direito real, acompanha a coi-
sa, transmitindo-se o direito a herdeiros, cessionrios e sucessores. A
desapropriao consuma-se com a tradio do bem mvel expropria-
do, ou com a incorporao (com o registro no Cartrio de Registro
de Imveis ou com o trnsito em julgado da deciso) do bem imvel
ao patrimnio do expropriante, cessando nesse momento a possibili-
dade de desistncia. A partir da, tem-se a possibilidade de retrocesso.

                                                                              117
      SINOPSES JURDICAS




       5      TRESDESTINAO
           A tresdestinao, para alguns "tredestinao", corresponde ao
      desvio de finalidade havido na desapropriao.  evidenciada pelo
      no uso do bem ou porque a destinao ulterior no corresponde 
      indicada no ato expropriatrio.  fundamental que o destino no
      corresponda a nenhuma hiptese de necessidade ou utilidade pblica,
      ou interesse social para que esteja configurada a "tresdestinao".

       6      ANULAO
            Como todo ato administrativo, o expropriatrio est sujeito 
      invalidao pelo Judicirio. Os atos administrativos so passveis de
      revogao pela prpria Administrao, ou de anulao ordenada pelo
      Judicirio.
            Assim, se falto de requisitos (competncia, forma, finalidade,
      motivo e objeto), o ato poder ensejar a impetrao de mandado de
      segurana ou ao popular (Lei n. 4.717/65, arts. 1, 2 e 6). O ex-
      propriado poder valer-se, ainda, da "ao direta" (Dec.-Lei n.
      3.365/41, art. 20) para questionar judicialmente o ato ilegal. A inter-
      veno do Ministrio Pblico  obrigatria em todas as hipteses.

       7      SMULAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
            Smula 23:
            Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra,
      no o impede a declarao de utilidade pblica para desapropriao
      do imvel, mas o valor da obra no se incluir na indenizao, quando
      a desapropriao for efetivada.
            Smula 157:
             necessria prvia autorizao do Presidente da Repblica para
      desapropriao, pelos Estados, de empresa de energia eltrica.
            Smula 164:
            No processo de desapropriao, so devidos juros compensat-
      rios desde a antecipada imisso de posse, ordenada pelo juiz, por mo-
      tivo de urgncia.

118
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



      Smula 218:
       competente o Juzo da Fazenda Nacional da capital do Esta-
do, e no o da situao da coisa, para a desapropriao promovida
por empresa de energia eltrica, se a Unio Federal intervm como
assistente.
      Smula 378:
      Na indenizao por desapropriao incluem-se honorrios do
advogado do expropriado.
      Smula 416:
      Pela demora no pagamento do preo da desapropriao no
cabe indenizao complementar alm dos juros.
      Smula 476:
      Desapropriadas as aes de uma sociedade, o Poder desapro-
priante, imitido na posse, pode exercer, desde logo, todos os direitos
inerentes aos respectivos ttulos.
      Smula 479:
      As margens dos rios navegveis so de domnio pblico, insusce-
tveis de expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao.
      Smula 561:
      Em desapropriao,  devida a correo monetria at a data do
efetivo pagamento da indenizao, devendo proceder-se  atualizao
do clculo, ainda que por mais de uma vez.


 8     SMULAS DO SUPERIOR TRIBUNAL
       DE JUSTIA
      Smula 12:
      Em desapropriao, so cumulveis juros compensatrios e mo-
ratrios.
      Smula 56:
      Na desapropriao para instituir servido administrativa so de-
vidos os juros compensatrios pela limitao de uso da propriedade.
      Smula 69:
      Na desapropriao direta, os juros compensatrios so devidos
desde a antecipada imisso na posse e, na desapropriao indireta, a
partir da efetiva ocupao do imvel.

                                                                            119
      SINOPSES JURDICAS



            Smula 102:
            A incidncia dos juros moratrios sobre os compensatrios, nas
      aes expropriatrias, no constitui anatocismo vedado em lei.
            Smula 114:
            Os juros compensatrios, na desapropriao indireta, incidem a
      partir da ocupao, calculados sobre o valor da indenizao, corrigido
      monetariamente.
            Smula 131:
            Nas aes de desapropriao incluem-se no clculo da verba
      advocatcia as parcelas relativas aos juros compensatrios e morat-
      rios, devidamente corrigidas.
            Smula 141:
            Os honorrios de advogado em desapropriao direta so calcu-
      lados sobre a diferena entre a indenizao e a oferta, corrigidas mo-
      netariamente.
            Smula 354:
            A invaso do imvel  causa de suspenso do processo expro-
      priatrio para fins de reforma agrria.
            Smula 408:
            Nas aes de desapropriao, os juros compensatrios incidentes
      aps a Medida Provisria n. 1.577, de 11-6-1997, devem ser fixados
      em 6% ao ano at 13-9-2001 e, a partir de ento, em 12% ao ano, na
      forma da Smula 618 do Supremo Tribunal Federal.

      QUADRO SINTICO  LIMITAES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

                           Limitaes administrativas.
                           Ocupao temporria.
                           Tombamento.
                           Requisio administrativa.
       Modalidades         Servido administrativa.

                                              -- necessidade pblica;
                           Desapropria-
                                              -- utilidade pblica;
                           o
                                              -- interesse social.


120
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



               Corresponde  obrigao do expropriante de ofertar ao
Retrocesso    expropriado o bem, sempre que receber destinao diversa
               da pretendida e indicada no ato expropriatrio.

               Corresponde ao desvio de finalidade havida na desapro-
               priao.  evidenciado pelo no uso do bem ou porque a
               destinao ulterior no corresponde  indicada no ato ex-
Tresdestina-
               propriatrio.
o
               Smulas do STF: 23, 157, 164, 218, 378, 416, 476, 479,
               561.
               Smulas do STJ: 12, 56, 69, 102, 114, 131, 141.




                                                                            121
                                   CAPTULO V
                    INTERVENO NA ORDEM
                   ECONMICA E FINANCEIRA

       1     INTRODUO
             A interveno estatal na ordem econmica  excepcional e est
      presente sempre que o Poder Pblico atua em segmento prprio da
      iniciativa privada. A Constituio de 1988, ecltica na regncia da
      ordem econmica, funda a Constituio econmica em princpios e re-
      gras que definem: os princpios gerais da atividade econmica (CF,
      arts. 170 a 181); a poltica urbana (arts. 182 e 183); a poltica agrcola,
      fundiria e de reforma agrria (arts. 184 a 191) e o sistema financeiro
      nacional (art. 192).
             O surgimento da expresso "Constituio Econmica" somente
      ganhou importncia aps a Primeira Guerra Mundial, depois da in-
      corporao nas Constituies de regras e princpios dispostos  regu-
      lao da economia e definio do papel do Estado. As Constituies
      com inspiraes liberais tendem a reduzir a interferncia estatal ou a
      afirmar a no interveno do Estado no domnio econmico. A leis
      do mercado, advindas da oferta e procura, da propriedade privada,
      seriam suficientes  regulao do mercado. Da Constituio do M-
      xico, de 1917, da Constituio de Weimar, de 1919, espanhola, de
      1931, portuguesa, de 1933, e mesmo da Constituio de 1934, reti-
      rou-se o incio da juridicizao das questes econmicas. Todas as
      Constituies brasileiras a partir de 1934 mantiveram regras prprias
       ordem econmica, e a de 1988 consagra alguns princpios e valores
      prprios, como:
      a) valorizao do trabalho humano (art. 170, caput);
      b) valorizao da livre iniciativa (art. 170, caput);
      c) livre exerccio de atividade econmica (art. 170, pargrafo nico);
      d) existncia digna (art. 170, caput);

122
                                                          DIREITO ADMINISTRATIVO



e) justia social (art. 170, caput);
f) soberania nacional (art. 170, I);
g) propriedade privada (art. 170, II);
h) funo social da propriedade (art. 170, III);
i) livre concorrncia (art. 170, IV);
j) defesa do consumidor (art. 170,V);
k) defesa do meio ambiente (art. 170,VI);
l) reduo de desigualdades regionais e sociais (art. 170,VII);
m) busca do pleno emprego (art. 170,VIII);
n) fomento s empresas de pequeno porte (art. 170, IX).
      A atuao do Estado na ordem econmica pode ser ativa (como
agente executor) ou passiva (como agente regulador). A explorao
direta de atividade econmica pelo Estado, porm, somente  admis-
svel se presentes os pressupostos constitucionais que o art. 173 enun-
cia: imperativos de segurana nacional e a relevncia do interesse
coletivo.

 2      NATUREZA
      A natureza  suplementar, excepcional, em face do que dispem
os arts. 170 e 173 da Constituio Federal e que consideram a ordem
econmica fundada na "livre iniciativa" e sua explorao direta pelo
Estado somente quando necessria "aos imperativos da segurana na-
cional ou relevante interesse coletivo".

 3      MODALIDADES DE INTERVENO
       A interveno pode decorrer da funo regulatria que o Estado
deve exercer: art. 174 da CF (Como agente normativo e regulador da ati-
vidade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indi-
cativo para o setor privado). Disso resulta destacado papel da Unio no
exerccio da funo reguladora, ainda que as funes de incentivo e
fiscalizao devam ser exercidas concorrentemente por todas as pes-
soas polticas.

                                                                                    123
      SINOPSES JURDICAS



            A fiscalizao exercida pelas pessoas polticas almeja reprimir as
      formas de abusos do poder econmico (CF, art. 173,  4 -- a lei re-
      primir o abuso do poder econmico que vise  dominao dos mercados, 
      eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros).

      3.1. MONOPLIO
            Por monoplio entende-se a exclusividade de determinada ativi-
      dade, ou a atuao com exclusividade no mercado, com a excluso de
      qualquer concorrncia. A Constituio estabelece hipteses de mono-
      plio exclusivo da Unio (art. 177), como: a) a pesquisa e a lavra de
      jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; b) a
      refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; c) a importao e ex-
      portao dos produtos e derivados bsicos resultantes dessas atividades
      etc. A induo de monoplio pelo capital privado, porm, no deve ser
      tolerada. E a eliminao da concorrncia, a formao de cartis ou
      outras prticas (dumping e truste) obrigam a atuao do Estado.Todas as
      formas subjugam o empresrio de pequeno porte, favorecem a con-
      centrao de riquezas, desequilibram o mercado e sugerem violao de
      direitos do consumidor, exigindo a interveno repressiva do Estado.

      3.2. REPRESSO AO ABUSO DO PODER ECONMICO
            A represso ao abuso do poder econmico est presente em me-
      didas estatais que positivam impedimentos  formao ilegal de cartis
      ou a prticas comerciais abusivas. O art. 173,  4, do texto constitu-
      cional permite a adoo, respaldada em lei, de medidas que busquem
      evitar a dominao dos mercados, a eliminao da concorrncia e o
      aumento arbitrrio dos lucros. A Lei n. 8.884/94 (alterada pela Lei n.
      9.470/97) indica quatro modalidades de abuso: a) limitar, falsear ou
      de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a livre iniciativa;
      b) dominar mercado relevante de bens e servios; c) aumentar arbi-
      trariamente os lucros; d) exercer de forma abusiva posio dominante.
      A fiscalizao  exercida pelo CADE, autarquia instituda pela Unio.

      3.3. CONTROLE DO ABASTECIMENTO
           O controle do abastecimento  de alada exclusiva da Unio e
      por ele permite-se a adoo de instrumentos capazes de compelir o

124
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



fornecimento ao mercado de produtos, bens e servios indispensveis
 populao. Em 1986 o Pas assistiu  aplicao dessa modalidade de
interveno, quando o Governo federal desapropriou bovinos para o
fornecimento  populao (era o Plano Cruzado do Governo Jos
Sarney e a aplicao decorria da Lei Delegada n. 4/62).

3.4. TABELAMENTO DE PREOS
      O tabelamento de preos  medida excepcional incidente sobre
preos praticados pelo setor privado, buscando adequ-los ao merca-
do. Ele no incide sobre preos pblicos, fixados pela Administrao
livremente, ou semiprivados, tambm fixados pela Administrao, mas
a partir de influncias do mercado privado. O chamado preo polti-
co, que tambm no abriga qualquer hiptese de tabelamento, corres-
ponde ao valor fixado pela Administrao para servir de indicativo da
poltica de preos do Estado. Apenas a Unio pode ordenar o tabela-
mento de preos.
      Forma diversa de atuao Estatal tem-se quando o Estado inter-
vm positivamente no domnio econmico, atuando como agente ou
executor.Tanto pode se dar de forma direta (sempre que colocar pro-
dutos no mercado ou prestar, de forma remunerada, servios pblicos)
ou de forma indireta (por intermdio das suas empresas pblicas e
sociedades de economia para a explorao de atividades econmicas).
      A interveno Estatal, porm, somente se compatibiliza com o
sistema constitucional quando realizada por fora de imperativos da
segurana nacional ou diante de relevante interesse coletivo, tal como
estabelecido no art. 173, caput, da CF.

QUADRO SINTICO  INTERVENO NA ORDEM ECONMICA E FINANCEIRA

                 a) valorizao do trabalho humano;
                 b) valorizao da livre iniciativa;
                 c) livre exerccio da atividade econmica;
 Princpios --
                 d) existncia digna;
 CF, art. 170
                 e) justia social;
                 f) soberania nacional;
                 g) propriedade privada;


                                                                               125
      SINOPSES JURDICAS



                           h) funo social da propriedade;
                           i) livre concorrncia;
                           j) defesa do consumidor;
       Princpios --
                           k) defesa do meio ambiente;
       CF, art. 170
                           l) reduo das desigualdades regionais e sociais;
                           m) busca pelo pleno emprego;
                           n) fomento s empresas de pequeno porte.

                           Atividade econmica: CF, arts. 170 e 173:
       Atuao             a) Livre iniciativa.
       excepcional         b) Atuao estatal excepcional -- imperativos da seguran-
                           a nacional ou relevante interesse coletivo.

                           a) monoplio;
       Modalidades
                           b) represso ao abuso econmico;
       de interven-
                           c) controle de abastecimento;
       o
                           d) tabelamento de preos.




126
                 CAPTULO VI
      RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

 1     INTRODUO E CONCEITO
       No se discute: a obrigao de reparar o dano causado a outrem
tambm  atribuda ao Poder Pblico. A despeito disso, no passado
vrias teorias excluam a responsabilidade civil do Estado, atenuavam-
-na ou impunham-lhe condicionantes (v. item 2). Atualmente, porm,
a Constituio Federal expressamente prev a responsabilidade obje-
tiva do Estado e a responsabilidade subjetiva do agente pblico (CF,
art. 37,  6). Assim, a responsabilidade civil do Estado corresponde 
obrigao que lhe  imposta de reparar os danos causados por seus
agentes, no exerccio de suas funes.
       A responsabilidade civil pode ser: contratual, quando decor rente
de avena contratual; extracontratual, decorrente de ao ou omisso,
lcita ou ilcita, atribuveis ao Estado ou aos seus agentes.
       Parte da doutrina a nomina de "responsabilidade civil da Admi-
nistrao", como sinnima de "responsabilidade civil do Estado".
Acertada a segunda opo: a Administrao no possui personalidade
jurdica; quem a detm  o Estado, ou as pessoas jurdicas de direito
pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); a elas  atri-
buda a responsabilidade.
       Distingue-se, ainda, o dever de ressarcir (ressarcimento) do dever
de indenizar (indenizao). O ressarcimento decorre de ato ilcito; a
indenizao  devida mesmo em face de ato lcito que cause dano a
terceiro. O Estado responde por atos lcitos e ilcitos dos quais resulte
dano a interesse jurdico de outrem.

 2     TEORIAS
     A responsabilidade civil do Estado j recebeu diversos tratamentos
ao longo da evoluo da sociedade, conhecendo-se diversas teorias:

                                                                            127
      SINOPSES JURDICAS



      a) A teoria da irresponsabilidade, que exclua a responsabilidade civil
         do Estado sob o fundamento da "soberania", era prpria dos Esta-
         dos absolutos ("o rei no erra", "o rei no pode fazer mal", eram
         os seus princpios). Os Estados Unidos e a Inglaterra, que adota-
         vam tal teoria, abandonaram-na em 1946 e 1947, respectivamente.
         Foi adotada no Brasil (Constituio do Imprio de 1824 e Cons-
         tituio Republicana de 1891), mas jamais significou a impossibi-
         lidade absoluta de reparao do dano causado por atuao do Es-
         tado. Respondia pelo prejuzo o servidor ou funcionrio pblico e
         no o Estado.
      b) A teoria da responsabilidade com culpa (ou teoria civilista da culpa),
         que se funda em critrios do direito civil (privado), impondo-se a
         responsabilidade pelos atos de gesto editados pelo Estado, mas
         excluindo a possibilidade de obrigao decorrente de atos de im-
         prio. Nos atos de gesto, em sntese, a atuao do Estado  prxi-
         ma dos particulares, por isso submete-se ao regime de responsabi-
         lizao civil; dos atos de imprio, porm, resulta evidente a sobe-
         rania do Estado, no se sujeitando ao mesmo tratamento. As crticas
         centravam-se na diviso da personalidade do Estado, na dificulda-
         de de estabelecimento da distino, na prtica dos chamados atos
         de gesto e de imprio e na indevida equiparao do Estado com
         os particulares. Mesmo quando afastadas as imprecisas distines,
         sustentava-se que a responsabilidade somente decorria da compro-
         vao da culpa (teoria da culpa civil ou da responsabilidade subje-
         tiva). O Cdigo Civil de 1916 adotou essa teoria (CC/16, art. 15).
         A aplicao da teoria civilista foi marcada por dois perodos: pri-
         meiro, a partir da distino entre os atos de imprio (persistia a
         irresponsabilidade) e os atos de gesto (capazes de gerar a respon-
         sabilizao civil do Estado); segundo, o que admitia apenas a res-
         ponsabilizao subjetiva, fundada na culpa do agente, nos moldes
         do direito civil.
      c) As teorias publicistas (doutrina do direito pblico), das quais decor-
         reram: a teoria da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco
         integral. Com o advento das teorias prprias para a responsabiliza-
         o civil do Estado, passou-se a admitir (no segundo momento) a
         responsabilidade objetiva do Estado.

128
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



     Para melhor compreenso, tem-se:
a) teoria da irresponsabilidade;
b) teoria da responsabilidade com culpa (civilista ou da responsabili-
   dade subjetiva);
c) teorias publicistas (doutrina de direito pblico):
     -- teoria da culpa administrativa;
     -- teoria do risco administrativo;
     -- teoria do risco integral.

2.1. TEORIAS PUBLICISTAS
       As teorias publicistas (ou de direito pblico) afirmam a respon-
sabilidade civil do Estado independentemente da culpa do agente ou
do prprio Estado, bastando a comprovao da falha na prestao do
servio pblico ou o reconhecimento de que algumas atividades no
so dissociadas da possibilidade de causar dano. A formulao de teo-
rias prprias encontra origem no Caso Blanco, julgado em 1 de fe-
vereiro de 1873 pelo Tribunal de Conflitos na Frana, que decidiu
serem inaplicveis as regras do direito privado para o julgamento de
responsabilidade civil decorrente da prestao de servios pblicos.
(O Caso Blanco, como  conhecido, envolveu Agns Blanco, menina
atropelada por um vagonete da Cia. Nacional de Manufatura de
Fumo, na cidade de Bourdeaux. Seu pai promoveu a ao de indeni-
zao e o Tribunal de Conflitos entendeu ser competente o Tribunal
Administrativo e indevida a associao com a responsabilidade civil
regida pelo direito privado.) A impossibilidade de identificao do
agente causador do dano, a concentrao de atividades crescentes em
mos do Estado e a impossibilidade de o particular dele se defender
justificaram o abandono das teorias civilistas, concebendo-se uma
nova teorizao aplicvel ao Estado.

2.1.1. TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA (OU CULPA NO
       SERVIO, CULPA ANNIMA DO SERVIO)
      A "falta do servio" (faute du service) passa a ser suficiente para a
responsabilidade, ainda que no identificado o agente responsvel pela
ao. Por falta do servio entenda-se: a) a inexistncia propriamente

                                                                               129
      SINOPSES JURDICAS



      dita do servio; b) o mau funcionamento do servio; c) o retarda-
      mento do servio. Do servio (mal prestado, no prestado) decorre a
      possibilidade de responsabilizao civil, independentemente de culpa
      do Estado ou do prestador do servio pblico. Ainda que possa ser
      presumida a "falta do servio" pela impossibilidade de comprovao, a
      responsabilidade ainda  subjetiva, j que o lesado ter de demonstrar a
      inadequao do servio devido ou prestado pelo Estado (nesse senti-
      do, Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo,
      12. ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 787, que repisa o entendimento
      anterior do saudoso Oswaldo Aranha Bandeira de Mello).

      2.1.2. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO
            Para a responsabilizao basta a ocorrncia do dano causado por
      ato "lesivo e injusto", no importando a culpa do Estado ou de seus
      agentes. Funda-se no risco que a atividade administrativa gera neces-
      sariamente, sendo seus pressupostos: a) a existncia de um ato ou fato
      administrativo; b) a existncia de dano; c) a ausncia de culpa da v-
      tima; d) o nexo de causalidade. Demonstrada a culpa da vtima, ou a
      ausncia de nexo de causalidade, exclui-se a responsabilidade civil do
      Estado. O risco administrativo no autoriza o reconhecimento inexo-
      rvel da responsabilidade civil do Estado, admitindo formas de exclu-
      so (culpa da vtima, ausncia de nexo de causalidade, fora maior), ao
      contrrio da teoria do risco integral. A justificar a adoo da teoria do
      risco administrativo tem-se a "solidariedade social", na medida em
      que todos devem contribuir para a reparao dos danos causados pela
      atividade administrativa. O Brasil adota, com variantes, essa teoria, dita
      objetiva, desde a Constituio de 1946.
            Atualmente, a regra est estabelecida no art. 37,  6, abrangendo
      as pessoas jurdicas de direito pblico e as pessoas jurdicas de direito
      privado prestadoras de servios pblicos. Na legislao civil a teoria
      tambm foi acolhida (CC, art. 43), mas somente se refere s "pessoas
      jurdicas de direito pblico interno". Prevalece a abrangncia da
      Constituio Federal e, por isso, a teoria do risco  aplicvel tanto para
      os entes federados e as demais pessoas jurdicas de direito pblico
      (como as autarquias e fundaes, por exemplo), como tambm para as
      empresas pblicas, sociedades de economia mista e mesmo para as
      concessionrias e permissionrias de servios pblicos.

130
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



2.1.3. TEORIA DO RISCO INTEGRAL
      A responsabilidade objetiva do Estado atinge o pice com a con-
sagrao da teoria do risco integral, que no admite qualquer forma
de excluso, sempre que verificado prejuzo causado a terceiros por
atos ou fatos administrativos. No h aceitao dessa teoria no direito
brasileiro, prevalecendo a tese de que seria inaplicvel, porquanto
sempre ser admissvel a excluso da responsabilidade civil. H quem
sustente a incidncia dessa teoria em matria ambiental (v. dis Mila-
r, Direito do ambiente, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 338),
porm a regra seria aplicvel a todo e qualquer causador do dano
ambiental e no apenas ao Estado. A causao de danos por atentados
terroristas ou atos de guerra leva  responsabilizao civil do Estado (a
Unio responder, assumindo a responsabilidade perante terceiros --
v. Lei n. 10.309, de 22-11-2001).


 3     RESPONSABILIDADE ESTATAL NO
       DIREITO BRASILEIRO
      A Constituio Federal acolheu a responsabilidade objetiva do
Estado (CF, art. 37,  6) : "As pessoas jurdicas de direito pblico e
as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de
dolo ou culpa".
      Basta, portanto, a ocorrncia do dano resultante da atuao ad-
ministrativa, independentemente de culpa. A norma constitucional 
aplicvel  Administrao direta e indireta (inclusive para as funda-
es), bem assim s prestadoras de servio pblico, ainda que consti-
tudas sob os domnios do direito privado.
      Tem-se, pois, a responsabilidade civil do Estado:
a) por atos e fatos administrativos praticados por qualquer das pessoas
    jurdicas de direito pblico (Unio, Estados, Distrito Federal,
    Municpios, Territrios, autarquias e a maioria das fundaes) e
    por pessoas jurdicas de direito privado (empresas pblicas, socie-
    dades de economia mista e fundaes regidas pelo direito civil)
    que prestem servios pblicos, bem assim por atos decorrentes de

                                                                              131
      SINOPSES JURDICAS



          prestadores de servios pblicos em regime de concesso ou per-
          misso (concessionrios, permissionrios);
      b) nos casos em que haja nexo de causalidade entre o ato ou fato
          administrativo executado e o dano dele resultante;
      c) quando o dano tenha sido praticado por agente pblico (em sen-
          tido amplo), no exerccio de suas funes.
            A norma constitucional assegura, por fim, a responsabilidade
      subjetiva do agente pblico, ditando a possibilidade da ao regressiva.
            Veja-se que tambm os entes de cooperao (ou paraestatais)
      respondem objetivamente por danos que seus agentes causarem a ter-
      ceiros, sempre que resultantes do exerccio de funes delegadas pelo
      Poder Pblico (por exemplo, organizaes sociais, servios sociais au-
      tnomos). Empresas pblicas e sociedades de economia mista que
      exploram atividades econmicas esto sujeitas ao mesmo regime apli-
      cvel ao setor privado (em regra, a responsabilidade ser contratual e
      subjetiva). No entanto, se tais entidades estatais celebram contratos
      privados identificveis como de consumo, respondero objetivamente.
      Nessa hiptese, ainda que inaplicvel a regra do art. 37,  6, da Cons-
      tituio Federal, ser objetiva a responsabilidade em razo do Cdigo
      de Defesa do Consumidor e dos arts. 927, pargrafo nico, e 931 do
      Cdigo Civil.
            Da o cuidado que se deve tomar: respondem objetivamente as
      pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
      servio pblico por fora do art. 37,  6, da Constituio Federal, e po-
      dem as demais entidades (exploradoras de atividade econmica) respon-
      der objetivamente por fora de disposies legais infraconstitucionais.
            A doutrina no  unnime em afirmar a responsabilidade subje-
      tiva para a hiptese de omisso do Estado (como sugere Celso Ant-
      nio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, cit., p. 787), ha-
      vendo os que a compreendem como objetiva (v. g., Jos dos Santos
      Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, 19. ed., Rio de Janeiro:
      Lumen Juris, 2002, p. 443). O Supremo Tribunal Federal j decidiu ser
      subjetiva (RT, 753/156), mas tambm proclamou ser objetiva (RE
      109.615/RJ). Afirmando a responsabilidade subjetiva: "ato omissivo
      do Poder Pblico, a responsabilidade passa a ser subjetiva, exigindo
      dolo ou culpa, numa das trs vertentes, negligncia, impercia ou im-

132
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



prudncia, no sendo, entretanto, necessrio individualiz-la" (RT,
753/156). Mais recentemente, entretanto, o Supremo reconheceu ser
a responsabilidade objetiva: "... Caracteriza-se a responsabilidade civil
objetiva do Poder Pblico em decorrncia de danos causados, por
invasores, em propriedade particular, quando o Estado se omite no
cumprimento de ordem judicial para o envio de fora policial ao
imvel invadido" (RE 283.989/PR, rel. Min. Ilmar Galvo). A cor-
rente majoritria afirma ser objetiva a responsabilidade decorrente de
atos omissivos, como anota Carlos Roberto Gonalves, Responsabili-
dade civil, So Paulo: Saraiva, 2004, p. 182.

3.1. EXCLUSO DA RESPONSABILIDADE
      No h falar em responsabilidade objetiva do Estado, com fun-
damento no art. 37,  6, da Constituio Federal, por:
a) danos causados por terceiros (por exemplo, furto de veculo esta-
    cionado em via pblica e mesmo em rea reservada -- zona azul,
    mas desde que no concorra ao ou omisso do Estado);
b) danos causados pela natureza (por exemplo, chuva em propores
    imprevisveis, mas desde que no concorra ao ou omisso do
    Estado); e
c) danos causados pela atividade exercida por pessoas jurdicas de di-
    reito privado que explorem atividade econmica, respondendo as
    prprias entidades e na forma da legislao civil (CC, art. 927,
    pargrafo nico).
      A responsabilizao do Estado, nas hipteses arroladas (caso for-
tuito e fora maior), poder ser alcanada se ele contribuiu (por ao
ou omisso) para o resultado. So exemplos correntes: inundaes de
galerias, tneis, quedas de energia eltrica em razo da m conserva-
o da rede de distribuio etc. Predomina o entendimento de que a
hiptese  de responsabilidade objetiva.Veja-se: "Preso assassinado por
outro detento -- Verba devida -- O assassinato de preso na priso por
outro detento gera ao Poder Pblico o dever de indenizar, pois cum-
pre ao Estado tomar as medidas necessrias para assegurar a integrida-
de fsica dos seus custodiados, o que efetivamente no ocorre quando
o agente pblico, alm de recolher o encarcerado  cela com excesso
de lotao, no toma as medidas necessrias para evitar a introduo

                                                                              133
      SINOPSES JURDICAS



      de arma no recinto" (STF, RT, 751/202). Ou, ainda: "Indenizao --
      Acidente de trnsito -- Evento ocasionado por buraco na via pblica
      sem a devida sinalizao -- Inexistncia de culpa da vtima -- Verba
      devida em face do princpio da teoria do risco administrativo -- In-
      teligncia do art. 37,  6, da CF" (RT, 747/285).
            O dano causado a particulares por obras (fato da obra) realizadas
      pelo Estado pode ensejar a aplicao da regra constitucional da res-
      ponsabilidade objetiva, assim como determinar a apurao da respon-
      sabilidade segundo os princpios da legislao civil.  que em razo do
      fato da obra pblica responde o Estado; em razo da m execuo da
      obra responde, de incio, o contratado, e a responsabilidade ser sub-
      jetiva (decorrente de imprudncia, negligncia ou impercia). A res-
      ponsabilidade do Estado poder ser solidria se o resultado adveio da
      ausncia de fiscalizao na execuo do projeto (cf. Maral Justen
      Filho, Comentrios  Lei de Licitaes e contratos administrativos, 8. ed., So
      Paulo: Ed. Dialtica, 2000, p. 566). Para Odete Medauar, a responsabi-
      lidade do Estado  solidria (Direito administrativo moderno, 5. ed., So
      Paulo: Revista dos Tribunais, p. 447-8), e para Jos dos Santos Carva-
      lho Filho  subsidiria (Manual de direito administrativo, cit., p. 426).

       4      RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS
            O Estado no responde, em princpio, por atos legislativos que
      venham a causar danos a terceiros. F-lo-, todavia, se restar compro-
      vado que "a lei inconstitucional causou dano ao particular", como
      tem decidido o Supremo Tribunal Federal (RDA, 191/175). H cres-
      cente oposio aos que sustentam a irresponsabilidade do Estado por
      atos legislativos, no encontrando guarida os fundamentos daquela
      posio (dizem que a natureza soberana da funo legiferante e a im-
      pessoalidade como caractersticas dos atos normativos etc. afastam a
      responsabilidade). Em verdade, apenas a lei em tese dificilmente per-
      mitir a apurao da responsabilidade do Estado; leis de efeitos con-
      cretos, por outro lado, sempre admitem cogitar da responsabilidade do
      Estado, como ocorre nas desapropriaes.
            O Poder Legislativo responde objetivamente por atos adminis-
      trativos, no se confundindo com o exerccio de sua funo precpua.

134
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO




 5     RESPONSABILIDADE POR ATOS
       JURISDICIONAIS
       O Poder Judicirio no responde, em princpio, por atos jurisdi-
cionais dos quais decorra prejuzo a terceiro. A irresponsabilidade 
justificada pela necessria independncia do Judicirio, por sua sobe-
rania, pela autoridade da coisa julgada e pela natureza dos agentes que
exercitam o poder (juzes so agentes polticos). A teoria da irrespon-
sabilidade tambm  rechaada: soberano  o Estado, e seus trs Pode-
res devem obedincia  lei; os trs devem ser independentes e por esse
fundamento excluir-se-ia a responsabilidade do Poder Executivo
tambm; a coisa julgada gera a imutabilidade da sentena, mas tam-
bm  relativizada pelos institutos da ao rescisria e da reviso cri-
minal; e, por fim, juzes, a despeito de serem agentes polticos, no
deixam de ser agentes pblicos (a Constituio Federal no exclui os
agentes polticos, referindo-se a agente -- art. 37,  6). Aplica-se, na
hiptese de erro judicirio, a regra constante do art. 5, LXXV, da
Constituio: "o Estado indenizar o condenado por erro judicirio,
assim como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena". Em
matria criminal, diga-se, o Cdigo de Processo Penal j previa: "Art.
630. O Tribunal, se o interessado o requerer, poder reconhecer o
direito a uma justa indenizao pelos prejuzos sofridos". Pessoalmen-
te, porm, o juiz poder ser responsabilizado: a) se agiu com dolo ou
culpa; b) se recusou, omitiu ou retardou, injustificadamente, ato que
deveria ordenar, quando instado a faz-lo (CPC, art. 133, II).
       O Judicirio pode praticar tanto atos judicirios (administrativos
ou no decorrentes da funo precpua do Judicirio), e a responsabi-
lidade ser objetiva, como atos jurisdicionais (resultantes da funo
tpica do Poder), e sobre estes  que a controvrsia se encerra.
       O Supremo Tribunal Federal j considerou inadequado o ajuiza-
mento de ao de ressarcimento em face do magistrado, admitindo-o
apenas contra a pessoa jurdica de direito pblico. A responsabilidade
civil do juiz, por ser agente poltico e no ser concorrentemente res-
ponsvel, somente pode ser afirmada em ao regressiva movida pela
pessoa jurdica de direito pblico interno (RE 228.977/SP, rel. Min.
Nri da Silveira, DJ, 12-4-2002).

                                                                              135
      SINOPSES JURDICAS




       6      REPARAO DO DANO
            A reparao pode ser amigvel (administrativa) ou judicial. A
      primeira, de difcil ocorrncia, d-se direta e internamente depois de
      apurado o quantum em sede de procedimento administrativo prprio;
      a segunda, por provimento judicial, em sede de ao de conhecimen-
      to condenatrio. O lesado no necessita requerer administrativamen-
      te o pagamento, podendo ajuizar a ao desde logo. Se obtida a con-
      ciliao no mbito do processo administrativo, o pagamento poder
      ser parcelado. Se a reparao envolver a transferncia de bem imvel,
      depender de autorizao legislativa.

      6.1. PRESCRIO
             A pretenso do lesado deve ser exercida, seja na via administra-
      tiva, seja na via judicial, antes de verificado o trato temporal reservado
      para a prescrio da ao. Em face do Cdigo Civil (art. 206,  3,V),
      o prazo prescricional passou a ser de trs anos para a pretenso da
      reparao civil, contando-o a partir do fato violador do direito (CC,
      art. 189), salvo se dependente de apurao criminal (CC, art. 200).
             O tema no  pacfico, e h os que sustentam a persistncia dos
      prazos diferenciados para a ao de ressarcimento movida em face de
      pessoas jurdicas de direito pblico e de direito privado (Dec. n.
      20.910/32; Lei n. 9.947/97). Assim, h os que sustentam ser o prazo
      igual a cinco anos para as aes movidas em face de pessoa jurdica de
      direito pblico ou pessoa jurdica de direito privado prestadora de
      servios pblicos (art. 1-C da Lei n. 9.494/97, com redao dada pela
      MP n. 2.180-35, de 24-8-2001), sendo de vinte anos para as explora-
      doras de atividade econmica (STJ, Smula 39). Temos que deve pre-
      valecer a nova regra prevista no Cdigo Civil, porque geral e aplicvel
      a todas as aes de ressarcimento, mas tambm porque compatvel
      com o Decreto n. 20.910/32 (art. 10). Nem faria sentido que as aes
      movidas entre particulares pudessem ficar sujeitas a prazo inferior ao
      fixado para as aes movidas em face do Estado (haveria inverso da
      supremacia do interesse defendido, privilegiando-se o interesse priva-
      do). A matria, como dito, sugere dvidas. Contra o posicionamento
      aqui adotado, veja-se Misael Montenegro Filho, Revista de Direito Ad-

136
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



ministrativo, p. 121-2). A favor do posicionamento que restringe o pra-
zo para trs anos, veja-se Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de
direito administrativo, cit., p. 519). Por fim, as aes de reparao civil
movidas em favor do Estado (ou seja, o Estado  que sofreu dano ou
prejuzo) no esto sujeitas aos referidos prazos prescricionais (CF, art.
37,  5), mas desde que a leso tenha decorrido de ilcito perpetrado
por um de seus agentes (v. item 7 -- "Da ao regressiva").
       A via judicial, usualmente adotada, pode ser a escolhida pela v-
tima, seus herdeiros, sucessores e cessionrios, que ajuizaro a ao em
face da pessoa jurdica de direito pblico (Unio, Estados, Distrito
Federal, Municpios e autarquias) ou pessoa jurdica de direito priva-
do prestadora de servio pblico causadora do dano. A ao no 
promovida em face de rgo pblico, mas da pessoa jurdica de direi-
to pblico ou de direito privado. O Supremo Tribunal Federal, ade-
quadamente, compreende que a ao de interesse do particular no
deve ser movida em face do agente pblico, que somente responde na
ao regressiva. Em sntese: a norma do art. 37,  6, constitui dplice
garantia, a primeira, para o particular, que pode acionar as pessoas
jurdicas de direito pblico ou de direito privado prestadoras de ser-
vios pblicos; a segunda, ao agente pblico, que somente responde
administrativa e civilmente perante a Administrao (RE 327.904, j.
15-8-2006).
       Divergem a doutrina e a jurisprudncia sobre a possibilidade de
denunciao da lide do servidor pblico causador do dano. H os que
entendem impossvel ou indevida a denunciao (v. g., Hely Lopes
Meirelles, Diogenes Gasparini, e nesse sentido TJMG, AI 300.634-
3/0, rel. Des. Almeida Neto), porque o fundamento da responsabiliza-
o ser diverso (do Estado, objetiva; do agente, subjetiva); h os que
entendem facultativa (v. g., Maria Sylvia Zanella Di Pietro,Yussef Said
Cahali, Vicente Greco Filho, e nesse sentido STJ, REsp 197.966/SP,
212.213/MG, 163.096/SP, 61.455/PA e 392.240/DF) como h os
que a compreendem obrigatria.  aceita majoritariamente a possibi-
lidade de denunciao (veja-se tambm STJ, REsp 165.411/ES e
181.601/RS, ambos relatados pelo Min. Garcia Vieira).
       Em princpio, temos cabente a denunciao somente se a ao
em face do Estado for fundada na culpa do agente, ou seja, quando se

                                                                               137
      SINOPSES JURDICAS



      lhe imputa a causao do evento danoso. A impossibilidade de denun-
      ciao na ao reparatria movida em face do Estado decorre, em
      outras hipteses, da inexistncia de qualquer relao mantida pelo par-
      ticular com o agente, significando dizer que ele no  o garantidor da
      obrigao que se quer impor ao Estado. Se no atribuda a causao do
      dano  atuao culposa de determinado agente (ainda que no identi-
      ficado), no poder o Estado confessar a ao e denunciar  lide o
      servidor, mas, se a ao for fundada na culpa do agente, pode ser razo-
      vel a admisso da denunciao. O Supremo Tribunal Federal, como
      visto, j compreendeu inadequado o ajuizamento de ao em face de
      magistrado (item 5, supra), e no contra a pessoa jurdica de direito
      pblico, por no ser o agente poltico responsvel concorrentemente.
      Do mesmo modo, j excluiu a possibilidade da ao direta do particu-
      lar em face do agente (RE 327.904). Assim, eventual responsabilidade
      somente pode ser afirmada em ao regressiva (no mesmo sentido, RE
      228.977/SP, rel. Min. Nri da Silveira, DJ, 12-4-2002). A Lei n.
      8.112/90 (art. 122,  2) admite a responsabilizao do agente apenas
      em face de ao regressiva, e a no aceitao da denunciao  a orien-
      tao do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro (Enunciado
      Cvel n. 21, de 2001). Com isso, tem-se inegvel tendncia  excluso
      tanto da ao movida diretamente em face do agente como, por ex-
      tenso, o reconhecimento da impossibilidade de denunciao.
            A execuo da sentena seguir a regra ordenada pela Constitui-
      o Federal, art. 100, e pelo Cdigo de Processo Civil (arts. 730 e
      731): se a sentena no fixou os valores, proceder-se-  liquidao.
      Liquidados os danos, requisitar-se- o pagamento. O no pagamento
      ou a desateno  ordem dos precatrios podero ensejar, respectiva-
      mente, a interveno (CF, arts. 34, VI, e 36,  3), ou o sequestro da
      quantia necessria.

       7      DA AO REGRESSIVA
           Fixada a responsabilidade do Estado e efetivada a indenizao
      devida ao particular que sofreu leso, decorrer a possibilidade de re-
      gresso em face daquele que causou o dano, agente pblico ou no.
      Trata-se de "direito de regresso" submisso aos rigores do regime jur-

138
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



dico-administrativo, no assistindo ao administrador nenhuma pos-
sibilidade de deixar de buscar a responsabilizao, salvo se inexistente
a culpa do servidor. O direito tem a caracterstica de dever (vige a
indisponibilidade do interesse pblico) e no est sujeito a prazo pres-
cricional (CF, art. 37,  5). A imprescritibilidade da ao em favor do
patrimnio pblico tem sido admitida pelo STJ (por exemplo, AgRg
no REsp 1038103/SP; REsp 801846/AM; REsp 902.166/SP; REsp
1107833/SP). Em sentido oposto, no entanto, Celso Antnio Bandei-
ra de Mello defende a prescritibilidade, em cinco ou dez anos, con-
forme tenha o agente atuado ou no com m-f (Curso de direito ad-
ministrativo, 27. ed., So Paulo: Malheiros, 2010, p. 1065).
      O Estado, assim, ajuizar a ao regressiva sempre que reunidas
provas da culpa do agente pblico, buscando reaver tudo quanto tenha
sido efetivamente pago pelo dano suportado por outrem. A ao de-
pender, assim, da atuao dolosa ou culposa do agente e da condena-
o anterior do Estado, que arcou com o ressarcimento devido  vti-
ma. O falecimento, a demisso, a exonerao, a disponibilidade ou a
aposentadoria do agente no obstam a ao regressiva, que pode ser
ajuizada em face de herdeiros ou sucessores.

 8     RESPONSABILIDADE POR ATOS ILCITOS
      Por ato ilcito praticado por agente pblico tambm responde
objetivamente o Estado. O agente pblico, porm, ficar sujeito, alm
da responsabilizao civil, tambm  apurao da responsabilidade cri-
minal e administrativa. As "instncias" no se comunicam, ao menos
em princpio. Assim, independentemente da deciso proferida no ju-
zo criminal, haver deciso administrativa e na ao civil intentada no
Judicirio, seja para assegurar o direito de regresso, seja para apurar
outros ilcitos (v. Captulo IX -- Improbidade Administrativa).
      A incomunicabilidade das instncias  relativizada pela influn-
cia que a sentena penal pode exercer no campo civil e na seara ad-
ministrativa. Ela pode produzir efeitos que asseguram o regresso, tor-
nando certa a obrigao de reparar o dano (CP, art. 91, I), como
tambm pode determinar a perda do cargo, da funo pblica ou do
mandato eletivo (CP, art. 92, I, a e b).

                                                                             139
      SINOPSES JURDICAS



            A sentena penal no exercer nenhuma influncia se o agente
      tiver sido absolvido: a) porque o fato no constitui crime; b) por fal-
      ta de provas da existncia do fato ou da autoria; c) porque no con-
      correu para a infrao. Tambm no interferir se considerar presente
      causa excludente da culpabilidade (CPP, art. 386, V), ao contrrio do
      que ocorre com a sentena penal que: a) reconhecer presente qual-
      quer das causas excludentes da ilicitude; b) reconhecer a inexistncia
      do fato; c) negar a autoria atribuda ao agente pblico.

      QUADRO SINTICO  RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

                                             -- da irresponsabilidade;
                                             -- da responsabilidade com culpa;
                           Teorias --
                                             -- da culpa;
                           Evoluo
                                             -- do risco administrativo;
                                             -- do risco integral.

                                             -- responsabilidade objetiva (CF, art.
                           Brasil            37,  6o);
                                             -- teoria do risco administrativo.

                                             a) por atos e fatos administrativos prati-
                                             cados por qualquer pessoa de direito
                                             pblico ou em razo da prestao de
       Responsabi-                           servios pblicos;
                           H responsa-
       lidade civil                          b) nos casos em que haja nexo de cau-
                           bilidade civil
                                             salidade entre o ato administrativo exe-
                           do Estado         cutado e o dano dele resultante;
                                             c) quando o dano tenha sido praticado
                                             por agente pblico (em sentido amplo),
                                             no exerccio de suas funes.

                           Pessoas jurdi-
                           cas de direito    Por fora do art. 37,  6o, da CF, podem
                           pblico e de      as demais entidades (exploradoras da
                           direito priva-    atividade econmica) responder objeti-
                           do explorado-     vamente por fora de disposies legais
                           ras de ativida-   infraconstitucionais.
                           de econmica


140
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



                                 a) danos causados por terceiros;
              Excluso da res-   b) danos causados pela natureza;
              ponsabilidade      c) danos causados pela atividade exer-
                                 cida por pessoas jurdicas de direito pri-
              objetiva do
                                 vado que explorem atividade econmi-
Responsabi-   Estado (art. 37,   ca, respondendo as prprias entidades
lidade civi    6o, da CF)       e na forma da legislao civil (CC, art.
                                 927, pargrafo nico).

              Reparao do
                                 Trs anos (CC, arts. 206,  3o, V, 189 e
              dano: pres-
                                 200), no sendo pacfico o tema.
              crio




                                                                              141
                       CAPTULO VII
               CONTROLE DA ADMINISTRAO

       1     INTRODUO
            Toda a atuao administrativa est condicionada  observncia
      de princpios expressos na Constituio Federal (art. 37). Legalidade,
      impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia constituem os
      princpios bsicos da Administrao Pblica brasileira. Outros prin-
      cpios, de direito pblico e de direito administrativo, informam tam-
      bm a atuao administrativa, v. g., a supremacia do interesse pbli-
      co, a continuidade do servio pblico, a especialidade etc. Significa
      dizer que no h atuao legtima da Administrao divorciada dos
      princpios informadores do direito administrativo e da Administra-
      o Pblica.
            O ato praticado por agente incompetente ou com finalidade
      diversa da estatuda em lei constitui ato incapaz de produzir efeitos
      vlidos, sendo passvel de revogao pela prpria Administrao, ou de
      anulao pelo Judicirio.
            A possibilidade de controle interno (que constitui princpio de
      direito administrativo) e de outro Poder rever atos administrativos
      insere-se no campo do controle a que se sujeita a Administrao P-
      blica de qualquer dos Poderes do Estado.

       2     FUNDAMENTO
            Toda a atividade administrativa  orientada para a satisfao do
      interesse pblico e se assenta no primado da Legalidade. A Lei permi-
      te a atuao e condiciona, direta ou indiretamente, o modo de exer-
      ccio das prerrogativas pblicas. Os princpios e regras do regime ju-
      rdico a que se submete a Administrao permite que a fiscalizao
      incida sobre os seus atos, seja para anul-los, seja para revog-los.

142
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



      O objetivo do controle  assegurar, de um lado, o direito dos
administrados e, de outro, conformar o exerccio da funo adminis-
trativa s normas jurdicas a cuja observncia ela est obrigada. Des-
cende diretamente da opo republicana a inafastabilidade de contro-
le interno e externo.

 3     CLASSIFICAO (TIPOS) DE CONTROLE
       Basicamente, o controle pode ser interno ou externo, administrativo,
legislativo e jurisdicional, conforme seja realizado ou no pela prpria
Administrao ou pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
        possvel, porm, identificarmos diversas espcies de controle
exercitveis sobre a atividade administrativa.
           Quanto ao objeto, pode ser:
a) de legalidade;
b) de mrito.
       O controle em razo da legalidade  exercido pela prpria Admi-
nistrao ou pelo Judicirio, impondo-se na eventual ilegalidade a
anulao do ato administrativo. Em razo do mrito, porm, apenas a
Administrao o exercitar, julgando a oportunidade e convenincia
da manuteno do ato j editado.
       A doutrina no registra distino entre o controle de legalidade
e o de legitimidade, dando-os no mais das vezes como sinnimos. No
entanto, melhor ser adequarmos o controle de legitimidade ao cum-
primento da finalidade pblica da atividade administrativa, relegando
o controle dito de legalidade  observncia ou no das normas jurdi-
cas incidentes para a atividade.
       Desse modo, teremos:
a) Controle de legalidade -- exercitvel pela prpria Administrao
    que conserva a prerrogativa de rever os seus prprios atos. Trata-se
    de dever (e no faculdade), operando efeitos retroativos (v. Smu-
    la 473 do STF). Pode ser exercido pelo Judicirio ou pelo Legisla-
    tivo, nos casos admitidos na Constituio.
b) Controle de mrito -- exercitvel pela prpria Administrao, que
    conserva a prerrogativa de avaliar a convenincia e oportunidade
    dos seus prprios atos.  realizvel pelo Judicirio, pelo Legislativo

                                                                               143
      SINOPSES JURDICAS



          e Executivo, mas sempre sobre os seus prprios atos. A revogao
          no opera efeitos retroativos, conservando os efeitos do ato at a
          sua formal revogao.
                Quanto ao momento em que  exercido, pode ser:
      a) prvio;
      b) concomitante;
      c) sucessivo, conforme seja realizado antes, durante ou depois de o
          ato ser editado.
             Esse tipo de controle , em regra, exercido pela prpria Admi-
      nistrao, ressalvadas raras hipteses de controle concomitante por
      outro Poder, como ocorre nas concesses de liminares em mandados
      de segurana e aes civis pblicas.
                Quanto ao rgo executor, pode ser:
      a) administrativo;
      b) legislativo;
      c) jurisdicional -- cujo estudo vir a seu tempo.
             Hely Lopes Meirelles noticia, ainda, o controle hierrquico, prprio
      do escalonamento dos rgos do Executivo; o controle finalstico, que
      no se baseia no poder hierrquico mas permite a constante fiscaliza-
      o de uma entidade controladora, e o controle externo popular (CF, art.
      31,  3), que obriga o Executivo e o Legislativo, nos Municpios, a
      transmitirem informaes sobre suas contas, colocando-as  disposi-
      o do contribuinte por sessenta dias (Direito administrativo brasileiro,
      cit., p. 599-600). De fato, se retomados os conceitos j estudados no
      captulo prprio para a organizao administrativa, teremos:
      a) Controle hierrquico -- realizado internamente, decorrente da
          desconcentrao administrativa e prprio da vinculao hierrqui-
          ca que  estabelecida entre rgos e agentes na estrutura da Admi-
          nistrao Pblica.  tpico dos que exercem atividades ou funes
          administrativas e no incide sobre atos praticados a partir de inde-
          pendncia funcional ou com ampla margem de discricionarieda-
          de. Por isso, diz respeito ao Executivo e seus agentes e no atinge
          Magistrados ou Membros do Legislativo no exerccio de suas ati-
          vidades precpuas. Orienta, porm, a atuao administrativa de
          membros do Judicirio e do Legislativo. Com isso, h incidncia

144
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



   da hierarquia no Judicirio, no Ministrio Pblico, no Legislativo,
   porm no quanto ao exerccio da funo jurisdicional, ministerial
   ou legislativa. No h controle hierrquico entre entidades da Ad-
   ministrao, mas mera sujeio a controle, fiscalizao ou tutela.
b) Controle finalstico -- realizado interna ou externamente, nos li-
   mites da lei. Decorre do controle, tutela ou superviso a que esto
   sujeitas todas as entidades da Administrao Indireta e almeja a
   verificao dos resultados alcanados pela atuao administrativa.
   Admite-se o exerccio excepcional do controle sempre que a
   equivocada atuao puder gerar grave comprometimento do inte-
   resse pblico (tutela extraordinria).

 4     CONTROLE ADMINISTRATIVO
      O controle administrativo  o que decorre da aplicao do prin-
cpio do autocontrole, ou autotutela, do qual emerge o poder com
idntica designao (poder de autotutela). A Administrao tem o de-
ver de anular seus prprios atos, quando eivados de nulidade, podendo
revog-los ou alter-los, por convenincia e oportunidade, respeita-
dos, nessa hiptese, os direitos adquiridos. Trata-se da aplicao da
Smula 473 do Supremo Tribunal Federal: "A Administrao pode
anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por mo-
tivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adqui-
ridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial".
      A faculdade de proceder  revogao ou ao dever de anular seus
prprios atos, porm, no deve conduzir a abusos." defeso ao Estado,
aps declarar, por ato prprio, a nulidade do procedimento disciplinar,
anular o ato que declarara a nulidade e, automaticamente, demitir o
indiciado" (STJ, RSTJ, 53/405).


 5     CONTROLE ADMINISTRATIVO EXERCITADO
       DE OFCIO
    O controle  exercitado de ofcio, pela prpria Administrao,
ou por provocao. Na primeira hiptese, pode decorrer de: a) fisca-

                                                                            145
      SINOPSES JURDICAS



      lizao hierrquica; b) superviso superior; c) controle financeiro; d)
      pareceres vinculantes; e) ouvidoria.

      5.1. FISCALIZAO HIERRQUICA
            Decorre do poder hierrquico, que faculta  Administrao a
      possibilidade de escalonar sua estrutura, vinculando uns a outros e
      permitindo a ordenao, coordenao, orientao de suas atividades.
      Dela derivam as prerrogativas ao superior hierrquico de delegar e
      avocar atribuies, assim tambm o dever de obedincia. A fiscaliza-
      o hierrquica pode ser realizada a qualquer tempo, antes ou depois
      da edio do ato, e independentemente de qualquer provocao.
      Como visto anteriormente, no h vinculao hierrquica entre enti-
      dades ou rgos integrantes de entidades diferentes; incide apenas in-
      ternamente. A fiscalizao exercida externamente  chamada de tute-
      la, controle ou superviso.

      5.2. SUPERVISO SUPERIOR
            Difere da fiscalizao hierrquica porque no pressupe o vn-
      culo de subordinao, ficando limitada a hipteses em que a lei ex-
      pressamente admite a sua realizao. No mbito da Administrao
      Pblica Federal  nominada de "superviso ministerial" e aplicvel s
      entidades vinculadas aos ministrios (Dec.-Lei n. 200/67, arts. 19 e s.).

      5.3. CONTROLE FINANCEIRO
            O art. 74 da Constituio Federal determina que os Poderes
      mantenham sistema de controle interno com a finalidade de "avaliar
      o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
      dos programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a
      legalidade e avaliar os resultados, quanto  eficcia e eficincia, da
      gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades
      da Administrao Federal, bem como da aplicao de recursos p-
      blicos por entidades de direito privado; exercer o controle das ope-
      raes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
      da Unio; apoiar o controle externo no exerccio de sua misso ins-
      titucional".

146
                                                  DIREITO ADMINISTRATIVO



5.4. PARECERES VINCULANTES
      Trata-se de controle preventivo sobre determinados atos e con-
tratos administrativos realizado por rgo tcnico integrante da Ad-
ministrao ou por rgo do Poder Executivo (como ocorre com a
Procuradoria-Geral do Estado). A Lei n. 8.666/93, por exemplo, de-
termina que as licitaes sejam apreciadas preventivamente pelo r-
go jurdico da entidade que as realiza, sob pena de nulidade. O mes-
mo sucede nos processos administrativos disciplinares, em que o r-
go jurdico opina antes da deciso final. O parecer emitido, via de
regra, no pode ser contestado em seu aspecto tcnico, e tem carter
vinculante para o administrador. No Estado de So Paulo, as Consul-
torias Jurdicas das Secretarias de Estado exercitam esse papel com
brilhantismo.

5.5. OUVIDORIA
      Modernamente, a Administrao Pblica brasileira tem adotado
esse similar do ombudsman estrangeiro. No mbito federal, em 1995,
previu-se a Ouvidoria-Geral da Repblica vinculada  estrutura do
Ministrio da Justia; no Estado de So Paulo, a Ouvidoria foi criada,
tambm em 1995, junto  Secretaria de Estado da Segurana Pblica.
De eficincia discutvel, a Ouvidoria tem-se dedicado a receber recla-
maes de populares e usurios dos servios pblicos afetos quela
Pasta. A Ouvidoria limita-se a proceder ao encaminhamento das re-
clamaes que recebe. Teve origem nos pases nrdicos, ainda em
1713, sendo sucessivamente adotada pela Sucia, Finlndia, Noruega,
Dinamarca, conseguindo adeptos na Europa (Alemanha, em 1956; In-
glaterra, em 1967).

5.6. RECURSOS ADMINISTRATIVOS HIERRQUICOS
     OU DE OFCIO
      Por vezes a lei condiciona a deciso ao reexame superior, care-
cendo ser conhecida e eventualmente revista por agente hierarquica-
mente superior quele que decidiu. O reexame  decorrente do po-
der hierrquico, que consagra prerrogativas prprias do agente supe-
rior (delegar atribuio, avoc-las, fiscalizar, rever decises).

                                                                           147
      SINOPSES JURDICAS



           O recurso administrativo hierrquico ou de ofcio no  inter-
      posto pelo interessado. Trata-se de instrumento de preveno interna
      adotado pelo prprio agente autor da deciso, que remete o procedi-
      mento ao superior hierrquico a fim de que reexamine a matria
      decidida. Normalmente, as hipteses que abrigam o recurso hierr-
      quico permitem-no em face de decises contrrias  pretenso da
      prpria Administrao.


       6      CONTROLE ADMINISTRATIVO EXERCITADO
              POR PROVOCAO
           A segunda hiptese de controle interno, ou administrativo (por
      provocao), pode decorrer de:
      a) direito de petio;
      b) pedido de reconsiderao;
      c) reclamao administrativa;
      d) recurso administrativo.

      6.1. DIREITO DE PETIO
            A Constituio Federal assegura a todos, independentemente do
      pagamento de taxas, "o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa
      de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder" (art. 5, XXXIV, a).
            No se confunde com o direito de representao, que pode en-
      sejar a apurao de responsabilidade administrativa do agente pblico,
      e menos com os remdios constitucionais (ao popular, mandado de
      segurana, habeas data, habeas corpus, mandado de injuno), porque
      no possui natureza de "ao judicial".
            O direito individual consagrado no inciso XXXIV  amplo, e seu
      exerccio no reclama legitimidade ou interesse comprovado. Pode,
      assim, ser a petio individual ou coletiva subscrita por brasileiro ou
      estrangeiro, pessoa fsica ou jurdica, e ser endereada a qualquer dos
      Poderes do Estado. J vem contemplada na legislao infraconstitucio-
      nal (Lei n. 4.898/65 -- Lei de Abuso de Autoridade). A recusa ou a
      omisso do agente destinatrio pode ensejar a violao de direito l-
      quido e certo, possibilitando a impetrao de mandado de segurana.

148
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



     A histria registra o direito de petio desde a Idade Mdia.
Nascido na Inglaterra (right of petition), foi consagrado nas Declaraes
de Direito da Pensilvnia de 1776 (art. 16) e na Constituio France-
sa de 1791 (art. 3).  da tradio constitucional brasileira a sua con-
sagrao, conquanto desconhecida e pouco utilizada.

6.2. PEDIDO DE RECONSIDERAO
      Prximo do recurso administrativo, o pedido de reconsiderao
abriga requerimento que objetiva a reviso de determinada deciso
administrativa. Diferentemente do "direito de petio", exige a de-
monstrao de interesse daquele que o subscreve, podendo ser exerci-
do por pessoa fsica ou jurdica, brasileira ou estrangeira, desde que de-
tentora de interesse. O prazo para sua interposio deve estar previsto na
lei que autoriza o ato; no seu silncio, a prescrio opera-se em um
ano, contado da data do ato ou deciso (Diogenes Gasparini, Direito
administrativo, 5. ed., So Paulo: Saraiva, 2000, p. 727). O exemplo co-
mum desse instrumento de controle est previsto no art. 109, III, da
Lei n. 8.666/93, que permite o endereamento de pedido de recon-
siderao perante a autoridade que aplicou sano em face do des-
cumprimento contratual.

6.3. RECLAMAO ADMINISTRATIVA
      Trata-se de pedido de reviso que impugna ato ou atividade
administrativa. " a oposio solene, escrita e assinada, a ato ou ativi-
dade pblica que afete direitos ou interesses legtimos do reclamante.
Dessas reclamaes so exemplos a que impugna lanamentos tribu-
trios e a que se ope a determinada medida punitiva" (Diogenes
Gasparini, Direito administrativo, cit., p. 728). A Administrao est
obrigada a conhecer a reclamao e a respond-la, salvo se j extinta
a sua possibilidade pela prescrio (um ano contado da data do ato ou
da atividade). No guarda relao com a reclamao jurisdicional e
que se processa perante os Tribunais como garantia da autoridade das
decises colegiadas, como veremos (controle jurisdicional).

6.4. RECURSO ADMINISTRATIVO
     Recurso  instrumento de defesa, meio hbil de impugnao ou
possibilitador de reexame de deciso da Administrao. Os recursos

                                                                              149
      SINOPSES JURDICAS



      administrativos podem ser: a) provocados ou voluntrios; b) hierr-
      quicos ou de ofcio. Quanto aos efeitos: a) suspensivos; ou b) mera-
      mente devolutivos.
             Recurso provocado  o interposto pelo interessado, pelo parti-
      cular, devendo ser dirigido  autoridade competente para rever a de-
      ciso, contendo a exposio dos fatos e fundamentos jurdicos da ir-
      resignao. O recurso implicar o exame da matria j decidida, de-
      vendo tal deciso ser fundamentada, seja para o acolhimento das ra-
      zes recursais, seja para o no provimento do recurso (STF, RDA,
      80/147). O reexame ser amplo, podendo ir alm do pedido e mesmo
      ser decidido contra o recorrente (admite-se a reformatio in pejus), salvo
      se se tratar de recurso hierrquico ou de ofcio. Nada obsta, ainda, que,
      presente o recurso, julgue o administrador conveniente a revogao
      da deciso, ou a sua anulao, ainda que o recurso no objetive tal
      providncia. Os recursos sempre produzem efeitos devolutivos, per-
      mitindo o reexame da matria decidida (devolve  Administrao a
      possibilidade de decidir), e excepcionalmente produziro efeitos sus-
      pensivos, obstando a execuo da deciso impugnada.
             Dentre os recursos que operam efeitos suspensivos cita-se o in-
      terposto contra a habilitao do licitante (Lei n. 8.666/93, art. 109, I,
       2, primeira parte). Ao contrrio, o recurso contra a revogao da
      licitao, porm, no opera tais efeitos, produzindo to somente o
      efeito devolutivo.
             A deciso proferida no recurso produz a coisa julgada adminis-
      trativa, conferindo imutabilidade para deciso no mbito da Adminis-
      trao (o que no veda a apreciao pelo Judicirio). A no interposio
      de recurso no prazo assinalado pela lei torna operante a "precluso adminis-
      trativa", ou perda da faculdade de recorrer.
             A deciso que comporta recurso com efeito suspensivo impede
      a impetrao de mandado de segurana (Lei n. 1.533/51, art. 5, I),
      obstando o curso da prescrio, mas no pode lei ou regulamento
      condicionar o ingresso em juzo ao esgotamento das vias administra-
      tivas, excetuadas as decises tomadas em matria relativa  disciplina e
      s competies desportivas (CF, arts. 5, XXXV, e 217,  1 ).
             O recurso provocado deve ser dirigido ao superior hierrquico,
      ou a quem a lei comine a funo revisora. No se admite, porm, que

150
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



a lei atribua a um Poder a reviso administrativa de atos ou decises
de outro Poder, assim como a espontnea reviso, com usurpao de
funes. O Supremo Tribunal Federal j decidiu: "O legislador no
pode anular atos do executivo, com usurpao do controle jurisdicio-
nal, da competncia do Poder Judicirio" (RDA, 112/196).

 7     PRESCRIO ADMINISTRATIVA
      A supresso do direito de impugnar ato ou deciso administrati-
va, ou da possibilidade de a prpria Administrao decidir, pode ser
conceituada como sendo a prescrio administrativa.
      H, pois, duas formas de prescrio: a que atinge o administrado
ou agente pblico e a que atinge a prpria Administrao.
      A prescrio administrativa opera efeitos internos apenas. No
inibe a apreciao judicial, seja para efeitos civis ou criminais. A lei
deve fixar o trato prescricional, porque a regra  a prescritibilidade
(STF, RDA, 135/78). Hely Lopes Meirelles pontifica: "Entendemos
que, quando a lei no fixa o prazo da prescrio administrativa, esta
deve ocorrer em cinco anos,  semelhana da prescrio das aes
pessoais contra a Fazenda Pblica (Dec. 20.910/32), das punies dos
profissionais liberais (Lei 6.838/80) e para a cobrana do crdito tri-
butrio (CTN, art. 174)" (Direito administrativo brasileiro, cit., p. 613).
No mesmo sentido, o posicionamento de Diogenes Gasparini (Direito
administrativo, cit., p. 734), que destaca no ser aplicvel o prazo quin-
quenal para as sociedades de economia mista e empresas pblicas ex-
ploradoras de atividade econmica, porque submissas ao prazo de
vinte anos (RT, 699/199). Por expressa disposio constitucional (CF,
art. 37,  5) no incide qualquer prazo prescricional para o ressarci-
mento em favor do patrimnio pblico.

 8     COISA JULGADA ADMINISTRATIVA
      Apenas o Poder Judicirio decide definitivamente as questes que
lhe so postas a conhecer e julgar. A Administrao Pblica decide e
no seu restrito mbito a matria pode no mais ensejar reexame. 
inexistncia de possibilidade de reforma d-se o nome de coisa julga-
da administrativa. H, propriamente, precluso administrativa, ou irre-

                                                                               151
      SINOPSES JURDICAS



      tratabilidade da matria, e no coisa julgada como se judicial fosse a
      deciso, mesmo porque a imposio da coisa julgada administrativa
      nos moldes das decises judiciais obstaria o acesso ao Judicirio, o que
       vedado pela Constituio (art. 5, XXXV).


       9      PRESCRIO DE AES MOVIDAS EM FACE
              DO PODER PBLICO
            Como adverte Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direi-
      to administrativo, cit., p. 884), as aes movidas contra o Poder Pblico
      deveriam prescrever em cinco anos (Decreto n. 20.910/32), mas, por
      construo jurisprudencial, existem diferenciados prazos prescricio-
      nais, conforme se refiram a ao pessoal ou real, seguindo o regra-
      mento do direito privado.  luz do Cdigo Civil de 1916, as aes
      pessoais prescreviam, ordinariamente, em vinte anos, as reais em dez
      anos, entre presentes, e entre ausentes em quinze, desde a data em que
      poderiam ter sido propostas (art. 177), enquanto na disciplina do C-
      digo, que no distingue entre aes pessoais e reais, a prescrio ocor-
      re em dez anos, salvo se a lei fixar prazo inferior (art. 205).
            Assim, as aes contra o Poder Pblico observam a regra do di-
      reito privado, sem prejuzo da incidncia de leis especficas. O prazo
      , por exemplo, de cinco anos para a ao popular (Lei n. 4.717/65,
      art. 21) e de trs anos para a ao de indenizao contra pessoas jur-
      dicas de direito pblico e de direito privado prestadoras de servios
      pblicos (CC, art. 206,  3 -- v. Captulo VII).

      10      CONTROLE LEGISLATIVO
           O controle legislativo, ou parlamentar,  exercido pelo Poder
      Legislativo (Congresso Nacional, Senado Federal, Cmara dos Depu-
      tados, Assembleias Legislativas, Cmara Distrital e Cmara de Verea-
      dores), tendo em mira a administrao desempenhada pelos Poderes
      Executivo e Judicirio.
           Por vezes, h atribuio de competncia para o Congresso Na-
      cional (por exemplo, CF, art. 49, XII), como h atribuio para a C-
      mara dos Deputados ou para o Senado (CF, art. 50, caput). De qual-

152
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



quer modo, o controle  genrico e abrangente, podendo estar relacio-
nado tanto a atos da Administrao Direta como tambm da Admi-
nistrao Indireta.
      O exerccio do controle constitui uma das funes tpicas do
Poder Legislativo, ao lado da funo de legislar. Por conta dessa fun-
o, pode o Parlamento instaurar Comisses Parlamentares de Inqu-
rito (CPIs); proceder a pedidos de informaes; convocar autoridades
para esclarecimentos; exercer a fiscalizao financeira, contbil, opera-
cional e oramentria sobre atos e contratos dos demais Poderes, com
apoio consultivo do Tribunal de Contas.
      Vejamos, resumidamente, alguns aspectos de cada uma das fun-
es fiscalizatrias e controladoras do Legislativo.

10.1. COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO (CPI)
      As Comisses Parlamentares de Inqurito so constitudas pelo
Senado ou pela Cmara, em conjunto ou separadamente, para inves-
tigar fato determinado e por prazo certo. Exige-se que o requerimen-
to para a instalao contenha um tero de adeso dos membros que
compem as Casas Legislativas, sendo suas concluses encaminhadas,
quando for o caso, ao Ministrio Pblico.
      Tm-se, pois, os seguintes requisitos para a instalao de Comis-
so Parlamentar de Inqurito.
         Quanto  competncia para constitu-la, pode ser:
a) do Congresso Nacional;
b) do Senado Federal;
c) da Cmara dos Deputados e, pelo princpio da simetria, das As-
    sembleias Legislativas e da Cmara de Vereadores.
         Quanto ao objeto:
a) qualquer fato certo e determinado relacionado ao exerccio da
    funo administrativa.
         Quanto  instalao e trmino:
a) pode ser instalada se contiver um tero da adeso dos membros das
    Casas Legislativas, como j dissemos;
b) ter prazo certo e determinado para a concluso, conquanto admi-
    ta prorrogaes.

                                                                              153
      SINOPSES JURDICAS



                Quanto  natureza de seus atos:
      a) tem amplo poder de investigao, similar  competncia do Judi-
          cirio.
            As Comisses detm poderes de investigao, mas no compe-
      tncia para atos judiciais. Assim, investigam com amplitude, mas no
      julgam e submetem suas concluses ao Ministrio Pblico.
            O Supremo Tribunal Federal vem exigindo, com acerto, que as
      decises sejam motivadas, aplicando-se a regra disposta no inciso IX
      do art. 93 da Constituio Federal, encontrando limites nas provas
      cuja produo ou obteno seja privativa do Judicirio (como a vio-
      lao do sigilo das comunicaes telefnicas, da segurana do domi-
      clio). A propsito, conferir Comisses parlamentares de inqurito, de au-
      toria do emrito professor Cssio Juvenal Faria (So Paulo: Ed. Palo-
      ma, 2000).

      10.2. PEDIDO DE INFORMAES
            O controle exercido por "pedido de informaes" est previsto
      no art. 50,  2, da Constituio Federal, podendo ser dirigido a mi-
      nistro de Estado ou a qualquer agente pblico subordinado  Presi-
      dncia da Repblica, a fim de aclarar matria que lhe seja afeta. Tal
      pedido somente pode ser formulado pelas Mesas da Cmara e do
      Senado, devendo ser atendido no prazo de trinta dias, sujeitando o
      agente, no caso de descumprimento, a crime de responsabilidade. A
      norma  aplicvel, por simetria, aos Estados e Municpios.

      10.3. CONVOCAO DE AUTORIDADES
            A Constituio Federal (art. 50) permite s Casas Legislativas e
      s suas Comisses a convocao de ministros de Estado para prestarem
      esclarecimentos sobre matria previamente definida. Tais esclareci-
      mentos, ou informaes, devero ser prestados pessoalmente e o des-
      cumprimento, repetimos, pode corresponder  prtica de crime de
      responsabilidade.
            Nos Estados e Municpios, a Constituio Estadual e as Leis
      Orgnicas tambm disciplinam, invariavelmente, a convocao de se-
      cretrios municipais e dos dirigentes de autarquias, fundaes, socie-

154
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



dades de economia mista, empresas pblicas ou outras entidades. No
h previso constitucional para a convocao do chefe do Executivo.

10.4. FISCALIZAO PELO TRIBUNAL DE CONTAS
      Ao Poder Legislativo compete a fiscalizao financeira, ora-
mentria, contbil, operacional e patrimonial dos demais Poderes, ins-
tituies e rgos encarregados da administrao de receitas e despe-
sas pblicas. Essa funo conta com o auxlio do Tribunal de Contas.
A Constituio regula, apenas, o controle exercido pelo Congresso
Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ordenando
a aplicao de idntico tratamento aos Tribunais dos Estados e dos
Municpios.
      A funo desempenhada pelo Tribunal de Contas  tcnica, admi-
nistrativa, e no jurisdicional. Apesar de auxiliar o Legislativo, detm
autonomia e no integra a estrutura organizacional daquele Poder.
      A fiscalizao no se restringe ao "controle financeiro", mas in-
clui a fiscalizao contbil, oramentria, operacional e patrimonial da
Administrao Pblica direta e indireta, bem como de qualquer pes-
soa fsica ou jurdica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou admi-
nistre dinheiros, bens e valores pblicos (CF, art. 70, pargrafo nico).
      O controle pode tanger a: legalidade, legitimidade, econo-
micidade e aplicao de subvenes e renncia de receitas (CF, art.
70).
      A Constituio Federal ampliou significativamente as atribui-
es das Cortes de Contas, dentre as quais se destacam: a) oferecer
parecer prvio sobre contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder
Executivo; b) examinar, julgando, as contas dos agentes pblicos e
administradores de dinheiros, bens e valores pblicos; c) aplicar aos
responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, sanes previstas em lei; d) fiscalizar repasses de recursos efe-
tuados pela Unio a Estados, Distrito Federal ou a Municpios, me-
diante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres; e)
conceder prazo para a correo de irregularidade ou ilegalidade; f)
realizar auditorias e inspees de natureza contbil, financeira, ora-
mentria, operacional e patrimonial em qualquer unidade administra-
tiva dos trs Poderes, seja da Administrao direta, seja da indireta.

                                                                              155
      SINOPSES JURDICAS



            A inteligncia do art. 71 da Carta Magna leva a doutrina a resu-
      mir tais tarefas em: fiscalizao financeira; de consulta; de informao; de
      julgamento; sancionatrias; corretivas; de ouvidor (cf. Maria Sylvia Zanella
      Di Pietro, Direito administrativo brasileiro, 11. ed., So Paulo: Atlas, 1999,
      p. 591).
            Exceo feita ao exame prvio dos editais de licitao (Lei n.
      8.666/93, art. 113), todas as demais tarefas so exercidas depois de
      praticado o ato, realizada a despesa, ou seja, a posteriori. As decises dos
      Tribunais de Contas "de que resulte imputao de dbito ou multa"
      tm eficcia de ttulo executivo (CF, art. 71,  3). Apenas nos proces-
      sos de competncia do Tribunal de Contas dos quais possa decorrer o
      desfazimento de ato administrativo que beneficie terceiros  obriga-
      tria a observncia da ampla defesa e do contraditrio, como imps o
      Supremo Tribunal Federal, por intermdio da Smula Vinculante n. 3:
      "Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se
      o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar
      anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interes-
      sado, excetuada a apreciao da legalidade de concesso inicial de
      aposentadoria, reforma e penso". Nos chamados processos de con-
      trole, de consulta, de informao, porque deles no decorrem restri-
      es de direitos, no h a observncia daquelas garantias tpicas do
      devido processo legal.
            Todas as decises podem ser revistas pelo Judicirio (nenhuma
      leso de direito pode ficar excluda da apreciao do Poder Judicirio
      -- CF, art. 5, XXXV).
            Conquanto seja aplicvel o princpio da simetria, e os Tribunais
      de Contas da Unio, dos Estados e dos Municpios possurem a mesma
      natureza, guardando as mesmas caractersticas e funes, h sutil distin-
      o: o parecer prvio sobre as contas do prefeito municipal no  me-
      ramente opinativo, visto que "s deixar de prevalecer por deciso de
      dois teros dos membros da Cmara Municipal" (CF, art. 31,  2).
            O Tribunal de Contas da Unio  composto de nove ministros,
      podendo ser nomeado brasileiro que possua: a) mais de 35 anos e
      menos de 65 anos de idade; b) idoneidade moral e reputao ilibada;
      c) notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e finan-
      ceiros ou de administrao pblica; d) mais de dez anos de exerccio

156
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



de funo ou de efetiva atividade profissional que exija esses conheci-
mentos (CF, art. 73,  1 e incisos). A composio do Tribunal de
Contas da Unio  a seguinte: a) um tero dos ministros ser escolhi-
do pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado, "sendo
dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio P-
blico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, se-
gundo os critrios de antiguidade e merecimento" (art. 73,  2, I); b)
dois teros dos ministros escolhidos pelo Congresso Nacional.
       vedada a criao de novos Tribunais, Conselhos ou rgos de
Contas Municipais (CF, art. 31,  4). A Lei n. 8.443/92  a Lei Org-
nica do Tribunal de Contas da Unio.

11     CONTROLE JURISDICIONAL
      O controle externo  exercido tambm pelo Poder Judicirio,
podendo ser preventivo ou corretivo e decorrente de aes constitu-
cionais: habeas corpus, habeas data, mandado de segurana, mandado de
injuno, ao popular e ao civil pblica. Antes do estudo sinttico
desses remdios constitucionais,  preciso fixar:
a) que a possibilidade do exerccio desse controle decorre do "siste-
    ma da jurisdio una" (inafastabilidade do controle jurisdicional),
    segundo o qual somente o Poder Judicirio detm o monoplio
    da funo jurisdicional (CF, art. 5, XXXV);
b) que se trata de corolrio do princpio da legalidade, que limita o
    exerccio da funo administrativa;
c) que ambos (princpio da legalidade e inafastabilidade do controle
    jurisdicional) constituem fundamentos do Estado de Direito.
      O Brasil adota, pois, o sistema de jurisdio una, que se contrape
ao sistema de jurisdio dupla (ou do contencioso administrativo, de
jurisdio administrativa), adotado em Frana, Alemanha, Portugal e,
parcialmente, Itlia e Blgica. No sistema de jurisdio una apenas o
Judicirio conhece, processa e julga litgios em que a Administrao
 parte (como ocorre no Brasil); no sistema de jurisdio dupla (ou
do contencioso administrativo) h Tribunais e juzes administrativos
encarregados de grande parte dos litgios que envolvam a Adminis-
trao Pblica.

                                                                              157
      SINOPSES JURDICAS



            No h limites para o controle exercido pelo Judicirio, poden-
      do incidir sobre atos, contratos, manifestaes unilaterais de vontade
      que representem leso ou ameaa de leso a direito individual, difuso
      ou coletivo (controle amplo). As consequncias do controle tambm
      no so restritas, podendo:
      a) ordenar a suspenso de efeitos de atos ou contratos;
      b) impor a anulao;
      c) impor obrigao de fazer ou de no fazer;
      d) impor a obrigao de pagar, indenizar ou ressarcir.
            O controle  amplo, mas no ilimitado. Deve tomar em conta o
      exame dos princpios e regras advindos do regime jurdico adminis-
      trativo, no sendo admissvel o exame de questes de mrito (oportu-
      nidade e convenincia). Essa limitao no exclui os atos discricion-
      rios do controle e mesmo os atos de governo, que tambm esto su-
      jeitos aos requisitos ou condies de validade de todo e qualquer ato
      administrativo. Competncia, forma, finalidade, motivo e objeto, estes
      so os requisitos de validade dos atos administrativos e sobre todos
      pode recair o controle jurisdicional.
            A Constituio Federal admite o prvio esgotamento das vias
      administrativas como condio para a invocao do controle jurisdi-
      cional apenas nas matrias relativas  disciplina e s competies des-
      portivas (CF, art. 217,  1).

      12      NATUREZA DO CONTROLE
            O controle jurisdicional incidente sobre a atividade administra-
      tiva  controle de legalidade. O Judicirio, como visto anteriormente,
      pode ordenar a invalidao (anulao) do ato, contrato ou deciso
      administrativa, apreciando o respeito ou no aos requisitos ou condi-
      es de validade da funo exercida.
            Dizer que o controle  de legalidade no significa, porm, que
      atos discricionrios no possam ser apreciados pelo Judicirio, por-
      quanto tambm estes devem obedincia aos mesmos requisitos de
      validade. Em regra, qualquer ato capaz de causar leso a direito ou
      interesse jurdico individual ou coletivo poder ser objeto de contro-
      le exercitvel pelo Judicirio.

158
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



       O controle jurisdicional, porm, pode-se dar pelo critrio da cons-
titucionalidade, no confronto do ato normativo tpico (lei) ou de outros
atos normativos (regulamentos, por exemplo) com a Constituio.

12.1. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
       Interessa ao direito administrativo o debate em torno dos instru-
mentos de controle porque, consoante expressa a Constituio Fede-
ral, este pode incidir no apenas sobre lei cuja produo ou contedo
violem a Constituio, mas tambm sobre atos normativos, assim con-
siderados os atos administrativos de carter normativo, dotados de ge-
neralidade e abstrao, como as resolues dos tribunais e da Adminis-
trao, as deliberaes administrativas etc.
       Os atos normativos de efeitos concretos no so passveis de
controle de constitucionalidade, porque despidos da necessria abstra-
o e generalidade e porque a ao direta de inconstitucionalidade
no substitui a ao popular ou outro instrumento de controle (nesse
sentido, STF, ADin 767). Do mesmo modo, se j revogado o ato ou
exaurida a sua eficcia, no se admite a ADIn.
       A arguio de descumprimento de preceito fundamental
(ADPF), prevista no art. 102,  1, da Constituio, tambm pode ser
empregada sempre que se tenha por objetivo reparar ou evitar leso a
preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico. Dado ato
(comissivo ou omissivo) do Poder Pblico pode corresponder  nega-
tiva de preceito fundamental, compreendidos como os princpios ou
vetores fundamentais do sistema constitucional. A deciso do STF que
julgar procedente a ADPF ordenar o seu imediato cumprimento,
corrigindo a atuao do Poder Pblico. O tema tem relevncia no
campo do controle das polticas pblicas, das quais pode decorrer, por
ao ou omisso, a indevida negativa, por exemplo, de direitos sociais
indisponveis. Tome-se, como exemplo, a m gesto de recursos de
aplicao obrigatria na sade pblica ou educao e o consequente
descumprimento de preceito fundamental. O mnimo exigido ou o
mnimo existencial podem ser reclamados ao Judicirio e para com-
pelir dada ao do Poder Pblico.
       Por fim, j que o tema  prprio do direito constitucional, cabe
anotar que no  admissvel o controle concentrado de constitucionali-
dade de ato normativo municipal em face da Constituio (decreto

                                                                              159
      SINOPSES JURDICAS



      autnomo do Municpio que violar norma da Constituio Federal),
      admitindo-se, porm, o controle difuso (incidental). Se a norma pre-
      vista na Constituio Federal estiver tambm contemplada na Cons-
      tituio Estadual, admitir-se- o controle concentrado, porm de
      competncia local (TJ). A matria pode ser apreciada pelo STF, mas
      em sede de recurso extraordinrio. No entanto,  admissvel a ADPF
      perante o STF mesmo em face de ato do Poder Pblico Municipal.
      Atos administrativos normativos estaduais ou municipais que afron-
      tem a Constituio Estadual admitem o controle concentrado, mas
      ser de competncia do Tribunal de Justia do respectivo Estado. Atos
      normativos do Distrito Federal que violem a Constituio Federal
      admitem o controle perante o STF, mas desde que o ato detenha ca-
      rter estadual; sendo de natureza municipal, somente sero admissveis
      o controle difuso ou a ADPF e, nesse caso, perante o STF.
            Se o ato normativo violar a lei orgnica, o controle ser de legali-
      dade, ainda que reflexamente viole a Constituio Federal e a Estadual.

      12.2. ATOS POLTICOS OU DE GOVERNO
            Atos polticos podem ser tidos como os decorrentes de compe-
      tncia deferida pela Constituio Federal para serem editados com
      independncia funcional. So tpicos dos rgos primrios do Estado
      (rgos independentes) e fixam a poltica pblica, as diretrizes do Es-
      tado. Em regra, so discricionrios, devendo o agente poltico exami-
      nar a convenincia e oportunidade para a sua prtica. Os motivos e o
      objeto do ato so apreciados livremente pelo administrador, que se
      sujeita a regras prprias de responsabilizao. A iniciativa de lei, a con-
      vocao do Legislativo, a sano, o veto, a edio de decretos podem
      ser tidos como atos polticos.
            Tambm se submetem a controle jurisdicional ainda que o Judi-
      cirio no possa examinar a convenincia do ato praticado. A valora-
      o dos motivos  defesa ao Judicirio, mas a observncia dos demais
      requisitos de validade constitui dever a ser observado tambm pelo
      agente poltico.

      12.3. ATOS "INTERNA CORPORIS"
            So atos administrativos que produzem efeitos internos, que dis-
      ciplinam matrias prprias e exclusivas da Administrao e seus agen-

160
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



tes, como os regimentos internos do Legislativo e do Judicirio. O
Judicirio no pode ou no deve examinar a convenincia e oportu-
nidade de ato que produza efeitos meramente internos para a Admi-
nistrao e, por isso, o controle  restrito ao aspecto da legalidade. Atos
de efeitos meramente internos, em princpio, devem ser objeto de
apreciao pelo prprio Poder que os praticou, sob pena de violao
do princpio da separao de Poderes. No entanto, e tal como j se
disse, se do ato decorrer prejuzo a terceiros ou a violao de direitos
ou interesses jurdicos, temos ser admissvel o controle jurisdicional.
Como anota Jos dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito admi-
nistrativo, cit., p. 904), o STF j decidiu pela insindicabilidade, pelo
Judicirio, de atos praticados no exerccio da funo legislativa, obje-
tando que mesmo a interpretao de normas regimentais deve ser
exercitada pelo prprio Legislativo (MS 22.503).

12.4. ATOS LEGISLATIVOS
      Os atos legislativos tpicos, assim compreendidos os que criam o
sistema normativo de modo primrio (leis em tese), admitem o con-
trole jurisdicional realizado sob o prisma da constitucionalidade e que
pode ser feito de forma difusa ou concentrada. A inconstitucionalidade
pode ser formal (procedimental, extrnseca) ou material (contedo), a
depender da ofensa imposta ao sistema constitucional. Tem como
pressuposto a supremacia da Constituio e a necessria compatibili-
dade vertical do sistema normativo (a norma inferior deve obedincia
 norma superior). A ofensa direta  Constituio permite o controle
de constitucionalidade; a ofensa reflexa autoriza to somente o con-
trole de legalidade. As emendas constitucionais, os atos normativos do
art. 59 da Constituio Federal, os decretos autnomos ou indepen-
dentes, como, tambm agora, as smulas vinculantes admitem o con-
trole de constitucionalidade. Em regra, os atos administrativos so se-
cundrios e, por isso, no admitem o controle de constitucionalidade,
mas de mera legalidade.

12.5. PRIVILGIOS PROCESSUAIS
     O sistema constitucional de controle jurisdicional da Adminis-
trao Pblica prev a possibilidade de ajuizamento de aes espec-

                                                                               161
      SINOPSES JURDICAS



      ficas, conquanto no iniba o ajuizamento de qualquer outro tipo de
      ao que se mostre adequado (aes de conhecimento e cautelares).
      Assim, nada obsta o ajuizamento de aes possessrias, reivindicat-
      rias etc.
             Goza, porm, a Administrao Pblica de privilgios no deferi-
      dos aos particulares. Na relao jurdica processual, a Fazenda Pblica
      desfruta, dentre outros, dos seguintes privilgios: juzo privativo; pra-
      zos processuais diferenciados (em dobro para recorrer e ajuizar ao
      rescisria, em qudruplo para contestar -- CPC, art. 188); duplo grau
      de jurisdio obrigatria para as decises que lhe sejam desfavorveis;
      processo de execuo especial; restries  concesso de liminares e 
      tutela antecipada (justificao prvia) etc.

      13      FAZENDA PBLICA EM JUZO
              usual o emprego da expresso "Fazenda Pblica" para designar
      rgos incumbidos da gesto financeira do Estado ou para designar a
      atuao das entidades da Administrao em juzo. Fala-se em "Fazenda
      Pblica" como sinnimo de Estado, Municpio ou Unio em juzo,
      como autoras, rs, opoentes ou intervenientes em processos judiciais.
      Tambm o legislador emprega a expresso nesse sentido, querendo de-
      signar a atuao em juzo das pessoas jurdicas de direito pblico (as
      pessoas polticas, suas autarquias, agncias, fundaes de direito pblico).
             A Fazenda Pblica atua por meio de seus procuradores, que re-
      alizam a sua representao judicial. A Unio  representada judicial-
      mente pela Advocacia-Geral da Unio (que tambm realiza as ativi-
      dades de consultoria e assessoramento jurdico do Executivo -- LC n.
      73, de 1993). Integram a AGU: o Advogado-Geral da Unio; o Procura-
      dor-Geral da Unio; o Procurador-Geral da Fazenda Nacional; os Procura-
      dores Regionais, os Procuradores-Chefes; os Procuradores Seccionais; os Advo-
      gados da Unio, os Procuradores da Fazenda Nacional; os Assistentes Jurdi-
      cos, alm de outros membros.
             O Advogado-Geral da Unio representa a Unio perante o STF,
      podendo intervir junto a qualquer Juzo ou Tribunal. Ele detm po-
      deres para desistir, transigir, firmar compromissos nas aes de interes-
      se da Unio (Lei n. 9.469/97), podendo delegar suas atribuies ao
      Procurador-Geral da Unio.

162
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



       O Procurador-Geral da Unio representa a Unio perante os
Tribunais Superiores, podendo tambm atuar perante outros Tribu-
nais ou perante a Justia Federal em primeira instncia. Tambm as
Procuradorias-Regionais atuam perante a Justia Federal e os Tribu-
nais (que no os Superiores). J a Procuradoria-Geral da Fazenda Na-
cional deve atuar nas execues de dvidas ativas de carter tributrio
da Unio e nas demais aes de natureza fiscal (como as aes relativas
a tributos de competncia da Unio, emprstimos compulsrios,
apreenso de mercadorias, benefcios e execues fiscais etc.).
       Em consequncia, a Unio deve ser citada na pessoa do Advoga-
do-Geral da Unio, nas causas de competncia do STF; na pessoa do
Procurador-Geral da Unio, nas causas de competncia dos demais
Tribunais Superiores; na pessoa do Procurador-Regional da Unio
(organizadas em cada Estado e no DF), nas hipteses de competncia
dos demais Tribunais, e na pessoa do Procurador-Chefe ou do Procu-
rador-Seccional da Unio, nas causas em primeira instncia.
       Nas aes fiscais ou de natureza tributria, a citao ser efetua-
da na pessoa do Procurador-Regional da Fazenda Nacional, salvo se
a competncia originria for dos Tribunais Superiores. Em primeiro
grau, a citao ser efetuada na pessoa do Procurador-Chefe ou do
Procurador-Seccional da Fazenda Nacional.
       Os Estados-Membros tambm so representados em juzo por
seus procuradores (integrantes de carreira prpria e da Administrao
direta). A citao deve ser realizada na pessoa do Procurador-Geral do
Estado, salvo no caso de a lei contemplar hipteses de delegao de
atribuies. Em regra, o rgo estatal (Procuradoria-Geral do Estado)
 organizado por especialidades ou matrias (Procuradoria Fiscal,
Contencioso, Consultoria etc.), cabendo a cada qual intervir nas cau-
sas dessa natureza e de interesse do Estado-Membro. O Distrito Fede-
ral  representado em Juzo por sua Procuradoria-Geral (Lei Comple-
mentar Distrital n. 395/2001).
       Os Municpios devem ser representados por seus procuradores,
conquanto o Cdigo de Processo Civil admita a citao realizada
tambm na pessoa do Prefeito (art. 12, II). Em regra, todos os Muni-
cpios devem instituir carreiras prprias para a Procuradoria Munici-
pal, cujo acesso obrigatoriamente deve observar a regra do concurso

                                                                              163
      SINOPSES JURDICAS



      pblico. No raro, porm, Municpios de pequeno porte no possuem
      procuradores concursados exigindo a contratao de advogados para
      o exerccio da representao em juzo. Ainda que o Cdigo de Pro-
      cesso Civil admita a representao em juzo pelo Prefeito, temos que
      apenas advogados (procuradores) podem validamente representar o
      Municpio em juzo.  que o exerccio da advocacia  vedado aos que
      exercem a Chefia do Poder Executivo (Estatuto da OAB, art. 28, I).
            As entidades da Administrao Pblica indireta devem ser repre-
      sentadas em juzo por meios prprios (procuradoria autrquica, fun-
      dacional etc.). A lei de instituio dessas entidades  que deve definir
      o exerccio da representao em juzo. Na Administrao Pblica Fe-
      deral, porm, admite-se a assuno da representao de autarquias e
      fundaes por rgos da AGU (v. Lei n. 9.028/95 e MP n. 2.180/2001).

      14      SMULAS VINCULANTES
            Pode o Supremo Tribunal Federal editar, desde que aprovada por
      dois teros dos seus membros e aps reiteradas decises sobre a matria
      constitucional, smula com efeitos vinculantes, como dita o art. 103-A
      da Constituio Federal. Dentre os destinatrios dos efeitos vinculantes
      que a smula produz est a Administrao direta e indireta, nas esferas
      federal, estadual e municipal, da a associao do tema ao controle ju-
      risdicional. Em verdade, as smulas somente no so dirigidas ao Le-
      gislativo, aplicando-se no mbito do Judicirio e do Poder Executivo.
            Trata-se de mecanismo ou instrumento de atuao exclusiva do
      Supremo Tribunal Federal, que pode ser objeto de deliberao toma-
      da de ofcio ou mediante provocao. A Lei n. 11.417/2006, que re-
      gulamentou o dispositivo constitucional, confere legitimao autno-
      ma para todos os que podem ingressar com a Ao Direta de Incons-
      titucionalidade e com a Ao Declaratria de Constitucionalidade,
      alm do Defensor Pblico-Geral da Unio e os Tribunais Superiores,
      os Tribunais Estaduais, do Distrito Federal e Territrios, os Tribunais
      Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais
      Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares. Podem provocar o STF
      para a edio de smula vinculante tambm os Municpios, porm
      apenas de forma incidental, em feitos em que sejam parte. Os que

164
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



detm legitimidade ativa para provocar a edio da smula tambm
podem requerer o seu cancelamento ou reviso.
      A matria que pode ser regulada por smula vinculante  exclu-
sivamente de natureza constitucional e desde que j decidida ante-
riormente (aps reiteradas decises). O objetivo da smula pode ser a
validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, das
quais decorram controvrsias que meream ser solucionadas pelo STF.
As controvrsias devem ser contemporneas entre os rgos judici-
rios, envolvendo ou no a administrao. Com isso,  necessria a
existncia de decises dspares, controvrsias ou dissdio jurispruden-
cial de modo a acarretar grave insegurana jurdica ou a multiplicao
de processos sobre a mesma questo. A smula vinculante tem eficcia
imediata, salvo se o STF modular os seus efeitos, determinando que
adquira eficcia em momento distinto. O que pode inspirar a modu-
lao dos efeitos podem ser razes de segurana jurdica ou excepcio-
nal interesse pblico. A hiptese  semelhante ao regramento imposto
para as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Lei n. 9.868/99).
      Caber reclamao ao STF sempre que editado ato administrativo
que contrarie o enunciado de smula vinculante. A contrariedade
tanto pode ser decorrente da no aplicao da smula (negar a vign-
cia) como tambm da aplicao indevida. Nessa hiptese, poder o
interessado deduzir a reclamao perante o STF, porm sem prejuzo de
outros meios de impugnao. O STF poder ordenar a invalidao (anu-
lao) do ato, determinando que outro seja produzido, conforme o
caso, de acordo com a smula.
      Interessa notar que, em se tratando de omisso administrativa, o
acesso ao STF por meio da reclamao somente ser possvel depois
de havido o esgotamento das vias administrativas e, nessa hiptese, o
Supremo ordenar que a omisso seja suprida (a deciso ter a natu-
reza mandamental).
      O administrador que se recusar ao cumprimento do enunciado
da smula vinculante, mesmo depois de acolhida a reclamao pelo
STF, ficar sujeito  responsabilizao pessoal nas esferas cvel, admi-
nistrativa e penal (art. 64-B da Lei n. 9.784/99).
      Dentre as smulas vinculantes j editadas, destacamos algumas
de aplicao direta no campo de atuao da Administrao Pblica:

                                                                             165
      SINOPSES JURDICAS



            Smula Vinculante n. 1:
            Ofende a garantia constitucional do ato jurdico perfeito a deci-
      so que, sem ponderar as circunstncias do caso concreto, desconside-
      ra a validez e a eficcia de acordo constante de termo de adeso ins-
      titudo pela Lei Complementar 110/2001.
            Smula Vinculante n. 2:
             inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital
      que disponha sobre sistemas de consrcios e sorteios, inclusive bingos
      e loterias.
            Smula Vinculante n. 3:
            Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio assegu-
      ram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder
      resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o
      interessado, excetuada a apreciao da legalidade de concesso inicial
      de aposentadoria, reforma e penso.
            Smula Vinculante n. 4:
            Salvo nos casos previstos na Constituio, o salrio mnimo
      no pode ser usado como indexador de base de clculo de vantagem
      de servidor pblico ou empregado, nem ser substitudo por deciso
      judicial.
            Smula Vinculante n. 5:
            A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrati-
      vo disciplinar no ofende a Constituio.
            Smula Vinculante n. 6:
            No viola a Constituio o estabelecimento de remunerao
      inferior ao salrio mnimo para as praas prestadoras de servio militar
      inicial.
            Smula Vinculante n. 10:
            Viola a clusula de reserva de plenrio (CF, artigo 97) a deciso
      de rgo fracionrio de tribunal que, embora no declare expressa-
      mente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder P-
      blico, afasta sua incidncia, no todo ou em parte.
            Vejamos, ainda que brevemente, os principais instrumentos de
      controle jurisdicional incidentes sobre a atividade administrativa.

166
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO




15     MANDADO DE SEGURANA
      O mandado de segurana pode ser individual ou coletivo (CF,
art. 5, LXIX e LXX) e visa  proteo de direitos individuais ou co-
letivos, lquidos e certos, no amparados por habeas corpus ou habeas
data, violados ou ameaados de leso, seja por ilegalidade ou por abu-
so do poder de agente pblico (ato de autoridade). Os pressupostos
do mandado de segurana so:
a) ato de autoridade -- proveniente de agente pblico, de particular
    que atue em regime de delegao do Poder Pblico ou por auto-
    rizao deste;
b) ilegalidade do ato ou abuso do poder;
c) leso ou ameaa de leso;
d) direito individual ou coletivo lquido e certo no amparado por
    habeas corpus ou habeas data.
      Esse remdio est regulado pela Lei n. 12.016, de 7-8-2009, que
revogou o regime jurdico anterior previsto na Lei n. 1.533/51.
      O prazo para a impetrao do mandado de segurana segue sen-
do de cento e vinte dias, contados da cincia, pelo interessado, do ato
impugnado (art. 23 da Lei n. 12.016/2009). A fixao de prazo (deca-
dencial) para a impetrao do mandado de segurana  constitucional
(STF, Smula 632).

15.1. NATUREZA
      O mandado de segurana  ao constitucional, de natureza ci-
vil, de rito especial. Nada obsta, porm, que tenha por objeto o afas-
tamento de ato de natureza criminal (editado por juiz ou delegado de
polcia, por exemplo). "(...) A relao jurdica debatida no  de ma-
tria penal. No incidem as normas do Cdigo de Processo Penal"
(STJ, RSTJ, 79/329). H deciso que aponta a natureza mandamental
da ao (RT, 389/362).

15.2. OBJETO
     O objeto do mandado de segurana  o confronto entre o direi-
to individual ou coletivo, lquido e certo, e o ato de autoridade. A

                                                                            167
      SINOPSES JURDICAS



      expresso "direito", consagrada pela Constituio no seu art. 5,
      LXIX, no corresponde a direito subjetivo apenas, mas abrange qual-
      quer situao jurdica de que  beneficirio algum atingido pelo ato.
      O mero interesse, contudo, no  protegido pelo mandado de segu-
      rana: "Descabe o mandado de segurana quando o impetrante no
      tem em vista a defesa de direito subjetivo, mas a de mero interesse
      reflexo de normas objetivas" (STF, RE 103.299-5/RJ, 2 T., rel. Min.
      Francisco Rezek, DJ, 28-11-1986, RTJ, 137/637).

      15.3. DIREITO LQUIDO E CERTO
            Exige-se que o direito lesionado ou ameaado seja lquido e
      certo para ser possvel a impetrao do mandado de segurana. Direi-
      to lquido e certo  o comprovado, induvidoso, sobre o qual no
      paira dvida. H impropriedade na terminologia legal, porquanto
      todo direito  lquido e certo. Sua comprovao ou a instruo pro-
      batria que demanda para justificar ou indicar a sua existncia  que
      pode no ser certa. "O direito lquido e certo, pressuposto constitu-
      cional da admissibilidade do mandado de segurana,  requisito pro-
      cessual, atinente  existncia de prova inequvoca dos fatos em que se
      basear a pretenso do impetrante e no com a procedncia desta, ma-
      tria de mrito" (STF, RT, 687/215). Direito lquido e certo  o que
      pode ser comprovado de plano, com a impetrao. A existncia de
      controvrsia sobre matria de direito no impede a concesso de
      mandado de segurana (STF, Smula 625).

      15.4. IMPETRANTE -- LEGITIMIDADE ATIVA
            O impetrante do mandado de segurana ser o titular do direito
      lquido e certo, podendo ser pessoa fsica (brasileira ou estrangeira) ou
      jurdica instituda sob o regime do direito pblico (autarquias, por
      exemplo) ou do direito privado (empresas privadas ou empresas p-
      blicas, sociedades de economia mista, notadamente as prestadoras de
      servio pblico); universalidades reconhecidas por lei (esplio, massa
      falida) e mesmo rgos pblicos dotados de capacidade processual
      (Mesas do Congresso, Senado, Cmara Municipal, Ministrio Pblico,
      por exemplo). Se o direito violado ou ameaado couber a vrias pes-

168
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



soas, qualquer delas poder impetrar o mandado de segurana (art. 1o,
 3o, da Lei n. 23.016/2009).

15.5. IMPETRADO -- LEGITIMIDADE PASSIVA
      O impetrado, ou sujeito passivo,  a autoridade coatora que edi-
tou ou executou o ato administrativo, desde que detentora de com-
petncia revisora do ato. Nada obsta, porm, que a entidade a que
esteja vinculado o agente pblico venha a integrar a lide como litis-
consorte, uma vez que a ela se destinaro os nus da segurana con-
cedida. A autoridade ser notificada para prestar informaes no prazo
de dez dias, no havendo, propriamente, defesa escrita (a autoridade
subscrever as informaes, e no o seu procurador ou advogado).
      No so apenas atos praticados pela Administrao direta ou in-
direta passveis de mandado de segurana; tambm o so atos editados
por particulares que atuem por delegao ou autorizao do Poder
Pblico (como, por exemplo, estabelecimentos particulares de ensino,
sindicatos, agentes financeiros, servios sociais autnomos, concessio-
nrias de servios pblicos etc.). O fundamental, em tais hipteses, 
que o ato seja revestido de atributos prprios dos atos administrativos,
e no se trate de meros atos de gesto.
      A autoridade coatora  a responsvel pela edio do ato ou por
sua execuo. A responsabilidade no recai, porm, no mero executor
de medida ordenada por superior. A propsito, veja-se a Smula 510
do Supremo Tribunal Federal: "Praticado o ato por autoridade, no
exerccio de competncia delegada, contra ela cabe o mandado de
segurana ou a medida judicial". "Mandado de Segurana -- Ato
administrativo -- Autoridade coatora -- Caracterizao na pessoa
daquele que executa ou ordena que se efetive o ato impugnado --
Impossibilidade de impetrao contra superior hierrquico que reco-
menda ou baixa normas para sua execuo. Para fins de impetrao de
mandado de segurana, autoridade coatora  aquela que executa o ato
impugnado ou ordena que se efetive, no o superior hierrquico que
o recomenda ou baixa normas para sua execuo" (TJSP, MS 10.253-
0, TP, v. u., j. 22-11-1989, RT, 649/47). Admite-se o litisconsrcio
passivo, e o dever de promover a citao de todos os litisconsortes 
do impetrante (STF, Smula 631).

                                                                             169
      SINOPSES JURDICAS



      15.6. ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS
            Atos administrativos editados pelo Executivo, Legislativo e Judi-
      cirio comportam sempre o mandado de segurana. Somente contra
      atos regidos por normas de direito pblico e dotados dos atributos
      prprios dos atos administrativos cabe a impetrao do mandado de
      segurana. Por isso, contra atos legislativos tpicos ou jurisdicionais
      no se admite a impetrao. Apenas excepcionalmente, porque inexis-
      tente outro meio adequado  inibio da violao do direito lquido
      e certo,  que se pode cogitar do mandado contra ato legislativo ou
      jurisdicional. Por exemplo, tratando-se de "leis de efeitos concretos",
      porque produzem resultados concretos e especficos (proibio do
      exerccio de determinada atividade, desapropriao, nomeao de ser-
      vidor etc.), admite-se a impetrao (v. a seguir as hipteses de no
      cabimento).

      15.7. NO CABIMENTO
             No cabe o mandado de segurana:
      a) contra atos de gesto praticados pelos administradores de empresas
          pblicas, sociedades de economia mista e de concessionrias de
          servios pblicos (art. 1o,  2o, da Lei n.12.016/2009);
      b) contra ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspen-
          sivo, independentemente de cauo (art. 5o, I, da Lei n. 12.016/2009);
      c) de deciso judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo
          (art. 5o, II, da Lei n. 12.016/2009);
      d) de deciso judicial transitada em julgado (art. 5o, III, da Lei n.
          12.016/2009).
             Em sntese, o mandado de segurana no tem cabimento em face
      de atos incapazes de produzir efeitos imediatos, como os que admitem
      recurso com efeito suspensivo, como tambm no se presta a substituir
      outro meio processual adequado ou  reviso de decises judiciais j
      transitadas em julgado. Contra atos de gesto de entidades empresariais
      (como as empresas pblicas e sociedades de economia mista) no cabe
      o mandado de segurana porque lhes falta os atributos prprios dos atos
      administrativos ou regidos por normas de direito pblico.

170
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



      A lei no veda a impetrao contra atos disciplinares, como
ocorria no regime da Lei n. 1.533/51, mas  certo que a via do man-
dado no permite o reexame do mrito administrativo.
      Nesse sentido a Smula 429 (STF): "A existncia de recurso
administrativo com efeito suspensivo no impede o uso do mandado
de segurana contra omisso da autoridade", ou, ainda: "Mandado de
Segurana -- Impetrao contra ato de dirigente de empresa pblica
-- Distino entre atos editados `jure imperii' e `jure gestionis' -- Ca-
bimento da ao especial somente em vista dos primeiros. Extino
do processo -- Recurso improvido" (TJSP, Ap. 253.951-2/8, 15a
Cm. Cv., v. u., j. 4-4-1995, publ. em 20-6-1995).
      Contra lei em tese no cabe mandado de segurana (cf. STF,
Smula 266). Decises judiciais, em princpio, devem ser alvo de re-
curso processual adequado, no sendo o mandado de segurana meio
hbil  reviso. O Supremo Tribunal Federal editou duas smulas a
respeito: Smula 267 -- "No cabe mandado de segurana contra ato
judicial passvel de recurso ou correio"; Smula 268 -- "No cabe
mandado de segurana contra deciso transitada em julgado". Pode-se
imaginar, porm, hipteses que admitem a impetrao do mandado
de segurana mesmo em face de decises judiciais, como, por exem-
plo, pelo terceiro prejudicado.

15.8. RITO E LIMINAR
      A inicial deve ser apresentada em duas vias, observando os requi-
sitos da lei processual e com a indicao da autoridade coatora e da
pessoa jurdica a que esteja vinculada. O juiz poder, a requerimento
do impetrante e no caso de recusa da autoridade, ordenar a exibio
de documento faltante, assinando o prazo de dez dias. O rito do man-
dado de segurana  sumarssimo e a tramitao tem sempre priorida-
de (Lei n. 12.016/2009, art. 20); despachada a inicial, ser notificada a
autoridade para prestar informaes (prazo: dez dias) e cientificada a
pessoa jurdica a que esteja vinculada para que, querendo, possa inter-
vir. A inicial ser indeferida, por deciso motivada, "quando no for o
caso de mandado de segurana ou lhe faltar algum dos requisitos le-
gais ou quando decorrido o prazo para a impetrao" (Lei n.
12.016/2009, art. 10). O Ministrio Pblico deve oficiar, como fiscal

                                                                              171
      SINOPSES JURDICAS



      da lei ou custos legis, no prazo de dez dias (Lei n. 12.016/2009, art. 12).
      Pode o juiz ou Tribunal conceder, no despacho inicial, liminar, desde
      que presentes os requisitos legais (Lei n. 12.016/2009, art. 7o, III: "(...)
      quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder re-
      sultar a ineficcia da medida, caso seja finalmente deferida").
            H, contudo, hipteses em que no se admite a concesso de
      liminares (Lei n. 12.016/2009, art. 7,  2) ou antecipao de tutela:
      a) para a compensao de crditos tributrios;
      b) para a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior;
      c) para a reclassificao de servidores pblicos;
      d) para a concesso de aumento ou a extenso de vantagens ou paga-
          mento de qualquer natureza.
            A liminar pode ser revista a qualquer tempo, ainda que ex officio.
      Denegada a segurana, fica sem efeito a liminar concedida (STF, S-
      mula 405: "Denegado o mandado de segurana pela sentena, ou no
      julgamento do agravo dela interposto, fica sem efeito a liminar con-
      cedida, retroagindo os efeitos da deciso contrria"). Se o prprio
      impetrante criar obstculos ao normal andamento do processo, a me-
      dida liminar ser extinta, por caducidade ou perempo.
            Admite-se a execuo provisria da sentena concessiva do
      mandado de segurana, ainda que esteja condicionada ao duplo grau
      de jurisdio. No h execuo provisria apenas nas hipteses em
      que seja vedada a concesso de liminar ou antecipao de tutela.
            Se de deciso definitiva decorrer a obrigao para a Administra-
      o de efetuar o pagamento de vencimentos ou vantagens pecunirias,
      somente sero satisfeitas as prestaes que se vencerem a contar da data
      do ajuizamento do mandado (Lei n. 12.016/2009, art. 14,  4).
            O Presidente do Tribunal ao qual couber o julgamento do re-
      curso poder, a requerimento da pessoa jurdica de direito pblico
      interessada ou do Ministrio Pblico, ordenar a suspenso de execu-
      o da deciso (liminar ou da sentena), com o propsito de evitar
      grave leso  ordem,  sade,  segurana e  economia popular (Lei
      n. 12.016/2009, art. 15). A possibilidade de suspenso dos efeitos da
      deciso liminar tambm pode ocorrer em sede de ao civil pblica,
      como anotado adiante (Cap.VIII, item 9.1.).

172
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



15.9. MINISTRIO PBLICO
       obrigatria a interveno do Ministrio Pblico nos mandados
de segurana. Pode, porm, ser o promotor de justia impetrante do
mandado de segurana, ainda que perante os Tribunais, contra ato ou
omisso do juzo de primeira instncia (Lei n. 8.625/93, art. 32). No
sendo impetrante, oficiar o promotor de justia como fiscal da lei,
oferecendo parecer e requerendo o que entender de direito. No mri-
to, postular pela concesso ou denegao da segurana, conforme en-
tenda comprovada ou no a violao a direito lquido e certo. Dever
examinar, antes do mrito, se esto presentes os pressupostos e as con-
dies da ao e se a relao processual se instaurou validamente.
      A interveno do Ministrio Pblico  obrigatria, sob pena de
nulidade (RT, 558/207).  o Ministrio Pblico parte legtima para
recorrer, desfrutando de prazo em dobro (RT, 474/87 e 523/237).
      A despeito da imposio legal da atuao ministerial, tem-se op-
tado pela restrio da atuao apenas quando presente inegvel interes-
se pblico ou interesses sociais ou individuais indisponveis. A raciona-
lizao da atuao ministerial justifica a no interveno em mandado
de segurana que versar exclusivamente sobre direito disponvel.

15.10. MANDADO DE SEGURANA COLETIVO
     Trata-se de inovao trazida com a Constituio Federal de
1988 (art. 5, LXX), permitindo que o mandado seja impetrado
por pessoa jurdica para a tutela de direito coletivo ou individual
homogneo.

15.10.1. OBJETO
      A defesa de direito lquido e certo que no seja meramente in-
dividual, mas coletivo, ou individual homogneo, lesionado ou sob
ameaa de leso por ao ou omisso de agente pblico ou de parti-
cular que atue por delegao, concesso ou mera autorizao do Po-
der Pblico. A Lei n. 12.016/2009 define, tal como o CDC, o que
compreende ser direitos coletivos: "coletivos, assim entendidos, para
efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja
titular grupo, classe ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a

                                                                               173
      SINOPSES JURDICAS



      parte contrria por uma relao jurdica bsica" (art. 21, pargrafo
      nico, I). J os individuais homogneos, para os efeitos da Lei, so os
      "decorrentes de origem comum e da atividade ou situao especfica
      da totalidade ou de parte dos associados ou membros da impetrante"
      (art. 21, pargrafo nico, II). A lei no prev, mas nada impede, que
      tambm em defesa de direitos difusos seja impetrado o mandado de
      segurana coletivo, visto ser uma das espcies de direitos ou interesses
      coletivos em sentido amplo.

      15.10.2. LEGITIMIDADE ATIVA -- IMPETRANTE
            Podem impetrar o mandado de segurana coletivo: a) partido
      poltico com representao no Congresso Nacional (ao menos um
      parlamentar); b) organizao sindical, associao ou qualquer entida-
      de de classe, desde que legalmente constitudas e em funcionamento
      h pelo menos um ano, e que defendam os interesses de seus membros
      ou associados. A lei no prev, mas nada obsta, que o Ministrio P-
      blico seja o impetrante do mandado de segurana coletivo.
            Discute-se a possibilidade de o partido poltico impetrar manda-
      do de segurana para a defesa de qualquer direito coletivo, ou se a
      legitimidade seria para apenas defender interesse de seus filiados. A
      segunda posio, conquanto criticvel, tem sido acolhida pelo Supe-
      rior Tribunal de Justia: "... Falta ao partido poltico `legitimatio ad
      causam' para impetrar mandado de segurana coletivo, se este no tem
      por objetivo direitos subjetivos ou interesses atinentes  finalidade
      partidria" (RSTJ, 32/159). A legitimao das entidades de classe no
      desaparece se apenas parte dos seus representantes puder ser benefi-
      ciada com o mandado de segurana (STF, Smula 630), assim como a
      impetrao no  condicionada  autorizao de toda a classe (STF,
      Smula 629).
            A sentena far coisa julgada, mas seus efeitos ficaro limitados
      aos membros do grupo ou categoria representados pelo impetrante
      (Lei n. 12.016/2009, art. 22). No h litispendncia entre o mandado
      de segurana coletivo e aes individuais, mas os efeitos da coisa jul-
      gada somente beneficiaro os que tiverem "desistido" do mandado de
      segurana individual (Lei n. 12.016/2009, art. 22,  1). A soluo
      dada pelo legislador no nos parece adequada; melhor seria a repeti-
      o da regra do CDC (art. 104) e que exige do autor da ao indivi-

174
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



dual a mera suspenso da ao que promove. Pela nova regra aplicvel,
o autor ter que "desistir" do mandado de segurana individual quan-
do tomar conhecimento da impetrao do mandado de segurana
coletivo. Sendo acolhido este ltimo, extinta a ao individual; sendo
negado, retoma o andamento da ao em nome prprio.
      Aplicam-se, no mais, as mesmas observaes do mandado de
segurana individual.

16     AO POPULAR
      O segundo instituto de relevo  a ao popular, como meio efi-
caz de controle da Administrao Pblica. A ao popular  instru-
mento idneo para a invalidao de atos e contratos administrativos
ilegais e lesivos ao patrimnio pblico,  moralidade administrativa e
ao meio ambiente (CF, art. 5, LXXIII). A ao popular est regula-
mentada pela Lei n. 4.717/65, que foi recepcionada pela Carta Cons-
titucional de 1988.

16.1. REQUISITOS
     So trs os requisitos para o ajuizamento da ao popular:
a) ser o autor cidado, vale dizer, brasileiro, nato ou naturalizado, no
   gozo de seus direitos polticos;
b) ser o ato ou contrato impugnado ilegal, porque desatende aos re-
   quisitos ou condies de validade;
c) ser o ato lesivo, material ou presumidamente, ao patrimnio pbli-
   co,  moralidade ou ao meio ambiente.

16.2. FINALIDADE
      A finalidade da ao popular  a invalidao do ato ou contrato
ilegal e lesivo ao patrimnio pblico,  moralidade e ao meio ambiente.
A finalidade pode ser preventiva ou repressiva, podendo ser ajuizada
antes da produo dos efeitos lesivos, ou mesmo depois de consumados.

16.3. LEGITIMIDADE ATIVA -- AUTOR
     A legitimidade ativa (cidado no gozo de direitos polticos) no
exclui os maiores de dezesseis anos, os portugueses equiparados a bra-

                                                                             175
      SINOPSES JURDICAS



      sileiros, excluindo, porm, as pessoas jurdicas, os estrangeiros, o Mi-
      nistrio Pblico, e mesmo brasileiros que tiveram suspensos ou decla-
      rados perdidos seus direitos polticos (CF, art. 15).

      16.4. LEGITIMIDADE PASSIVA -- RU
            A ao  proposta em face do agente pblico ou do terceiro
      responsveis pelo ato, contrato ou equivalente ilegal e lesivo. A enti-
      dade lesada figurar na relao processual, sendo citada, mas podendo
      assumir qualquer dos polos (ativo ou passivo -- Lei n. 4.717/65, art.
      6,  3). Os responsveis pelo ato so litisconsortes necessrios, e a
      citao se dar de ofcio (CPC, art. 303), sob pena de extino do
      processo (CPC, art. 47, pargrafo nico -- RJTJSP, 105/316).

      16.5. MINISTRIO PBLICO
            O Ministrio Pblico  parte "pblica autnoma" (Hely Lopes
      Meirelles, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 101), cumprindo-lhe
      examinar se esto presentes os pressupostos e as condies da ao e
      se a relao processual se instaurou validamente. Poder manifestar-se
      contrariamente ao postulado, mas apenas ao final da ao e jamais em
      seu curso, sendo-lhe vedada a assuno da defesa do ato (Lei n.
      4.717/65, art. 6,  4). Se o autor desistir da ao e o Ministrio P-
      blico (leia-se o promotor de justia com atribuies) entender conve-
      niente, assumir o polo ativo da demanda.

      16.6. COMPETNCIA
            O foro competente para processar e julgar a ao popular  de-
      terminado em razo da entidade lesada: se proveniente de agente p-
      blico municipal e contra o patrimnio do Municpio, competente
      ser a Justia Comum Estadual, na Vara da Comarca onde se situar o
      Municpio, ainda que especializada (como ocorre nas capitais). No
      h previso constitucional para a competncia originria dos Tribu-
      nais, ainda que no polo passivo figure o chefe do Executivo.

      16.7. LIMINAR -- RITO
            O rito da ao popular  o ordinrio, podendo o juiz suspender
      os efeitos do ato impugnado. Citada a entidade, como dito anterior-

176
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



mente, esta poder contestar ou concordar com o pedido. O prazo
para contestao  de vinte dias, prorrogvel por idntico perodo,
desde que dificultosa a obteno de provas. No  admitida a recon-
veno. A liminar, que pode ser revista a qualquer momento pelo
magistrado, visa a suspenso dos efeitos danosos do ato combatido na
ao intentada.

16.8. SENTENA
       A sentena que julgar procedente a ao popular produzir efei-
tos erga omnes e
a) impor a invalidao do ato ou contrato ilegal e lesivo;
b) impor a condenao dos agentes pblicos, responsveis e benefi-
    cirios do ato ou contrato em perdas e danos, honorrios advoca-
    tcios, custas e despesas processuais.
       A sentena que julgar improcedente a ao por falta de provas
no inibir o ajuizamento de outra com idntico fundamento, desde
que fulcrada em novas provas (Lei n. 4.717/65, art. 18).
       A sentena que julgar improcedente a ao, examinando o seu
mrito, produzir os mesmos efeitos e obstar o ajuizamento de nova
demanda.

16.9. EXECUO
      Trnsita em julgado, a sentena constitui ttulo executivo, po-
dendo requerer a sua execuo no apenas o autor, mas tambm: a)
qualquer cidado; b) a entidade lesada; c) o Ministrio Pblico (que
ser obrigado a promov-la caso os demais legitimados no o faam
em sessenta dias, sob pena de falta grave).
      No depender, porm, do trnsito em julgado o eventual se-
questro e "penhora" daquele que se viu condenado a devolver bens ou
valores. O art. 14,  4, da Lei n. 4.717/65 expressamente possibilita a
cautelar de sequestro desde a "prolao da sentena condenatria".

16.10. PRESCRIO
     A ao popular pode ser ajuizada em at cinco anos (Lei n.
4.717/65, art. 21), operando-se a prescrio. A contagem do prazo ,
em regra, iniciada na data da publicao do ato (RJTJSP, 120/365).

                                                                             177
      SINOPSES JURDICAS




      17      AO CIVIL PBLICA
            Trata-se do mais importante instrumento processual de tutela de
      interesses transindividuais (coletivos em sentido amplo), achando-se
      disciplinada pela Lei n. 7.347/85 e pelas regras processuais do Cdigo
      de Defesa do Consumidor. Constitui tambm meio processual de
      controle da Administrao Pblica, porquanto objetiva impedir ou
      reprimir danos a qualquer interesse difuso, coletivo ou a interesses
      individuais homogneos. Danos ao meio ambiente, ao consumidor, 
      ordem urbanstica, ao patrimnio pblico, ao patrimnio histrico,
      dentre tantos outros, podem ser tutelados por meio da ao civil p-
      blica (v., a propsito, Lei n. 7.347/85, art. 1).
            A previso constitucional est assentada no art. 129, III, da Cons-
      tituio, que atribui ao Ministrio Pblico a promoo do inqurito
      civil e da ao civil pblica, sem prejuzo, para a propositura da ao,
      da legitimidade de terceiros (CF, art. 129,  1).
            A anlise aqui efetuada tem em mira to s o controle a que est
      sujeita a Administrao Pblica e no o estudo de todas as implicaes
      desse importante instituto. Sobre a matria, recomenda-se a doutrina
      de Hugo Nigro Mazzilli, que  autor, dentre outras, das seguintes
      obras: A defesa dos interesses difusos em juzo (15. ed., 2002), Manual do
      promotor de justia (2. ed., 1991) e O inqurito civil (2. ed., 2000), todas
      editadas pela Saraiva.
            No entanto, porque o instituto detm grande relevo reservamos
      captulo prprio para o seu estudo e para as anotaes pertinentes ao
      inqurito civil.

      18      MANDADO DE INJUNO
            ao constitucional que objetiva suprir norma regula-
      mentadora cuja ausncia inviabiliza o exerccio dos direitos e liberda-
      des constitucionais e das prerrogativas inerentes  nacionalidade, 
      soberania e  cidadania (CF, art. 5, LXXI).
           O objeto do mandado de injuno  garantir o exerccio de
      qualquer direito e liberdade assegurados na Constituio, tendo por
      pressuposto a falta da norma regulamentadora indispensvel para o

178
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



exerccio. Por bvio, somente aquele (pessoa fsica ou jurdica) que
figurar como titular do direito ou da liberdade poder valer-se desse
remdio constitucional.
      A competncia para processar e julgar o mandado de injuno 
estabelecida em razo da entidade estatal da qual se exige a regula-
mentao inexistente:
      Ao Supremo Tribunal Federal, quando a elaborao da norma
regulamentadora for de atribuio do Presidente da Repblica, do
Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal,
das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da
Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou do prprio Supremo Tri-
bunal Federal (CF, art. 102, I, q).
      Ao Superior Tribunal de Justia, quando a elaborao da norma
regulamentadora for de atribuio de rgo, entidade ou autoridade
federal, da Administrao direta ou indireta, excetuados os casos de
competncia do Supremo Tribunal Federal e dos rgos da Justia
Militar, da Justia Eleitoral, da Justia do Trabalho e da Justia Federal
(CF, art. 105, I, h).
      Ao Tribunal Superior Eleitoral, em grau de recurso, as decises
dos Tribunais Regionais Eleitorais que denegarem mandado de in-
juno (CF, art. 121,  4,V).
      A Constituio do Estado de So Paulo comete ao Tribunal de
Justia a competncia para processar e julgar os mandados de injuno
ante a falta de norma regulamentadora que deveria ser editada pelo
Estado ou por Municpios (CE, art. 74,V).
      Questo seriamente controvertida est no objeto do mandado
de injuno:
a) a deciso deve fixar prazo para a edio da norma regulamentadora;
b) a deciso deve apenas resolver o caso concreto, sem a edio da
    norma faltante;
c) a deciso deve apenas dar cincia ao detentor do poder regula-
    mentar;
d) deve o Judicirio exercer o poder regulamentar suprindo a falta,
    ainda que no produzindo efeitos erga omnes.
      O Supremo Tribunal Federal sempre adotou o entendimento
segundo o qual deve a deciso apenas dar conhecimento formal da

                                                                              179
      SINOPSES JURDICAS



      ausncia da norma regulamentadora. No entanto, no foi o posicio-
      namento adotado no MI 689/PB, de que foi relator o Min. Eros Grau.
      Decidiu-se pela concesso de efetividade da norma do art. 37,VII, da
      CF e que assegura o direito de greve aos servidores pblicos, impon-
      do-se a aplicao da lei que rege o direito de greve na iniciativa pri-
      vada (Lei n. 7.783/89), at que editada a lei regulamentadora da nor-
      ma constitucional.
             A crtica dirigida a tal entendimento reside na inocuidade da
      medida, sem resolver concretamente a questo posta, sem instar o
      Poder Pblico a regulamentar o exerccio do direito ou liberdade e,
      sem qualquer sano pela omisso, restar ao titular do direito to
      somente a eventual apurao das perdas e danos havidas pela omisso
      do poder regulamentar.
             A posio que melhor atenderia  finalidade da norma constitu-
      cional seria aquela que viesse a compelir o Poder Pblico a editar a
      norma regulamentadora, e na omisso a regulamentasse para o caso
      em concreto. Para o Prof. Jos Afonso da Silva o "mandado de injun-
      o tem, portanto, por finalidade realizar concretamente em favor do
      impetrante o direito, liberdade ou prerrogativa, sempre que a falta de
      norma regulamentadora torne invivel o seu exerccio" (Curso de di-
      reito constitucional positivo, 17. ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 450).
      Manoel Gonalves Ferreira Filho, porm, perfilha entendimento con-
      trrio, ou seja, de que o alcance do mandado de injuno no pode
      superar o da ao de inconstitucionalidade por omisso, devendo a sua
      concesso levar "o Judicirio a dar cincia ao Poder competente da
      falta de norma sem a qual  invivel o exerccio de direito fundamen-
      tal. No importa no estabelecimento pelo prprio rgo jurisdicional
      da norma regulamentadora necessria  viabilizao do direito" (Cur-
      so de direito constitucional, 26. ed., So Paulo: Saraiva, 1999, p. 317).
      Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sentido prximo ao de Jos Afon-
      so da Silva, defende que a ao constitucional "exige uma soluo
      para o caso concreto, e no uma deciso com efeitos erga omnes. O
      Judicirio decidir, dizendo o contedo da norma que se aplicar ao
      caso concreto e que far coisa julgada, insuscetvel de ser alterada por
      norma legal ou regulamentar posterior". E conclui: "No h funda-
      mento constitucional para concluir que o Judicirio apenas daria ci-
      ncia ao Poder que se omitiu, ou que determinaria a edio da norma
      regulamentadora, pois, a sim, haveria interferncia indevida de um

180
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



Poder em outro em hiptese no expressamente prevista na Consti-
tuio, com ofensa ao princpio da separao de poderes" (Direito ad-
ministrativo brasileiro, cit., p. 610).

19     "HABEAS CORPUS"
      O habeas corpus  instrumento de controle da Administrao P-
blica, porquanto visa pr fim a abuso de poder ou ilegalidade que
viole a liberdade de locomoo. A priso ilegalmente decretada, a
impossibilidade de reunio ou de associao, a conduo coercitiva
ordenada so exemplos de decises oriundas de agentes pblicos (po-
lticos ou no) que podem ensejar a impetrao do habeas corpus. Mais
do que mera ao judicial,  esse remdio constitucional instrumento
de defesa do cidado em face do Estado.
      "Conceder-se- habeas corpus sempre que algum sofrer ou se
achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de
locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder" (CF, art. 5, LXVIII).
       gratuito, podendo ser impetrado por qualquer pessoa (brasileiro
ou no, residente ou no no Pas, em nome prprio ou de terceiro, ci-
dado ou no, maior ou incapaz etc.). Discute-se ser possvel a impetra-
o por pessoa jurdica, admitindo-se quando em favor de pessoa fsica.
O promotor de justia pode impetrar habeas corpus em favor de terceiro,
ainda que perante o Tribunal de Justia (Lei n. 8.625/93, art. 32).
      So os seguintes os pressupostos para a impetrao:
a) leso ou ameaa de leso  liberdade de locomoo;
b) que tal decorra de ilegalidade ou abuso de poder.
      Diferentemente do mandado de segurana, possui carter penal,
sendo ao constitucional e no recurso. O remdio constitucional
possui a natureza de clusula ptrea (CF, art. 60,  4, IV) e jamais se
admitir sua supresso do ordenamento jurdico, ainda que declarado
o estado de defesa ou de stio (CF, arts. 136 e 139), hipteses em que
so impostas limitaes  concesso da ordem de habeas corpus.
      O habeas corpus poder ser preventivo ou repressivo (liberatrio),
permitindo-se a concesso de liminar por construo jurisprudencial,
desde que presentes os requisitos periculum in mora e fumus boni iuris.
      No se admite, porm, o habeas corpus em relao a punies
disciplinares militares. O art. 142,  2, da Constituio expressamen-

                                                                             181
      SINOPSES JURDICAS



      te veda a utilizao do remdio constitucional para o reexame de
      punies disciplinares militares, mas tal vedao restringe-se apenas ao
      mrito do ato administrativo punitivo, e no para analisar a presena de
      outros requisitos e condies do ato. O Superior Tribunal de Justia j
      decidiu: "A Constituio estatui no art. 142,  2, que no caber `ha-
      beas corpus em relao a punies disciplinares militares'. Decorre das
      caractersticas da disciplina das Foras Armadas e de outras instituies
      que lhes so reservas. Elabora-se, contudo, distino.  inadequado
      para debater o mrito da sano, idneo, entretanto, para analisar o
      aspecto da legalidade e os pressupostos do prprio mrito" (RSTJ,
      34/94 -- rel. Min.Vicente Cernicchiaro).
            O habeas corpus  dirigido contra a autoridade coatora, respons-
      vel pelo ato ilegal ou abusivo capaz de violar a liberdade de locomo-
      o (juiz, delegado de polcia, promotor de justia etc.), ou contra o
      particular, responsvel pelo ato que traduz idnticos efeitos (interna-
      o em hospitais, asilos, escolas etc.).

      20      "HABEAS DATA"
            A Constituio Federal assegura: Conceder-se- habeas data:
      a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas  pessoa
          do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de en-
          tidades governamentais ou de carter pblico;
      b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por pro-
          cesso sigiloso, judicial ou administrativo (art. 5, LXXII).
            H, ainda, possibilidade de ajuizamento do habeas data para "ano-
      tao nos assentamentos do interessado, de contestao ou explicao
      sobre dado verdadeiro mas justificvel e que esteja sob pendncia ju-
      dicial ou amigvel" (Lei n. 9.507/97, art. 7, III).
            A finalidade do habeas data  dplice: conhecer as informaes e,
      querendo, retific-las, ainda que apenas para fazer constar anotao de
      esclarecimento ou justificativa.
            A competncia para processar e julgar o habeas data tambm 
      determinada pela entidade governamental mantenedora do registro
      ou banco de dados:
            Ao Supremo Tribunal Federal compete processar e julgar o ha-
      beas data:

182
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



a) contra atos do Presidente da Repblica, das Mesas da Cmara dos
    Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da Unio,
    do Procurador-Geral da Repblica e do prprio Supremo Tribu-
    nal Federal (CF, art. 102, I, d);
b) em recurso ordinrio, sendo decidido ele em nica instncia pelos
    Tribunais Superiores, se denegatria a deciso (CF, art. 102, II, a).
      Ao Superior Tribunal de Justia, processar e julgar o habeas data
contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, do
Exrcito e da Aeronutica ou do prprio Tribunal (CF, art. 105, I, b).
      Ao Tribunal Superior Eleitoral, em grau de recurso, as decises
dos Tribunais Regionais Eleitorais que denegarem habeas data (CF, art.
121,  4,V).
      Aos Tribunais Regionais Federais, processar e julgar o habeas data
contra atos do prprio Tribunal ou de juiz federal (CF, art. 108, I, c).
      Aos juzes federais, processar e julgar o habeas data contra ato de
autoridade federal, excetuados os casos de competncia dos Tribunais
federais (CF, art. 109,VIII).
      A competncia da Justia Comum estadual fica restrita s demais
hipteses, quando em face de entidade governamental estadual ou
municipal  deduzido o pedido (CE, art. 74).
      A Lei n. 9.507/97 regulamenta o rito processual do habeas data,
estabelecendo procedimento bastante prximo ao do mandado de
segurana, com a aplicao de normas de processo civil (CPC, arts.
282 a 285-A), a prioridade de tramitao do habeas data em relao a
todos os atos judiciais (exceto em relao ao mandado de segurana e
habeas corpus) e a necessidade de instruo da inicial com prova da:
a) recusa ao acesso s informaes ou do decurso de mais de dez dias,
    sem deciso;
b) recusa em fazer-se a retificao ou do decurso de mais de quinze
    dias, sem deciso;
c) recusa em fazer-se a anotao sobre a explicao ou contestao
    sobre determinado dado, mesmo que no seja inexato, justificando
    possvel pendncia sobre o mesmo, ou do decurso de mais de
    quinze dias, sem deciso.
      O Superior Tribunal de Justia editou a Smula 2: "No cabe
habeas data se no houver recusa por parte da autoridade administra-
tiva", significando a vedao o ingresso direto do remdio constitu-

                                                                              183
      SINOPSES JURDICAS



      cional. A smula foi contemplada na lei regulamentadora e sugere
      flagrante inconstitucionalidade, posto estabelecer limitao inexisten-
      te na Carta Magna.
            O habeas data ser dirigido em face da entidade governamental
      (de qualquer dos Poderes) ou de carter pblico que mantenha regis-
      tro ou banco de dados sobre a pessoa. A norma constitucional abran-
      ge as entidades da Administrao direta e indireta, e mesmo os rgos
      pblicos e outros entes despersonalizados.
            A inicial ser apresentada em duas vias, e, no sendo indeferida
      (hiptese em que se admite o recurso de apelao), ser a autoridade
      notificada a prestar informaes (prazo: dez dias), colhendo-se a ma-
      nifestao do Ministrio Pblico (prazo: cinco dias) e seguindo para
      sentena (prazo: cinco dias). O recurso de apelao contra deciso
      concessiva do habeas data produz efeito meramente devolutivo (Lei n.
      9.507/97, art. 15, pargrafo nico).

      21      RECLAMAO
            Reclamao  tambm instrumento de controle da Administra-
      o, ainda que excepcional, porque tende a tornar preservada a com-
      petncia e a garantir a autoridade das decises dos Tribunais. Est
      prevista nos arts. 102, I, l, e 105, I, f, da CF, que estabelecem o rol de
      competncias originrias do STF e do STJ. Como visto precedente-
      mente (smulas vinculantes) caber a reclamao perante o STF sem-
      pre que o ato ou omisso administrativa violar o enunciado de smu-
      la vinculante podendo permitir a responsabilizao pessoal do agente.
            O STF admite que a Constituio Estadual estabelea o cabi-
      mento da reclamao no mbito da Justia estadual, como poder im-
      plcito para assegurar a efetividade das decises do Tribunal Estadual
      (ADIn 2.212). Diverge a doutrina quanto  natureza jurdica da recla-
      mao, optando alguns por nomin-la de ao e outros, de medida
      processual, incidente processual ou instrumento de exao constitu-
      cional (Min. Marco Aurlio, Ementa Rcl. 336).

      22      SMULAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
            Smula 101:
            O mandado de segurana no substitui a ao popular.

184
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



      Smula 266:
      No cabe mandado de segurana contra lei em tese.
      Smula 267:
      No cabe mandado de segurana contra ato judicial passvel de
recurso.
      Smula 268:
      No cabe mandado de segurana contra deciso judicial transi-
tada em julgado.
      Smula 269:
      O mandado de segurana no  substitutivo de ao de cobrana.
      Smula 347:
      O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode
apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico.
      Smula 392:
      O prazo para recorrer de acrdo concessivo de segurana con-
ta-se da publicao oficial de suas concluses, e no da anterior cin-
cia  autoridade para cumprimento da deciso.
      Smula 405:
      Denegado o mandado de segurana pela sentena, ou no julga-
mento do agravo, dela interposto, fica sem efeito a liminar concedida,
retroagindo os efeitos da deciso contrria.
      Smula 429:
      A existncia de recurso administrativo com efeito suspensivo
no impede o uso do mandado de segurana contra omisso da au-
toridade.
      Smula 430:
      Pedido de reconsiderao na via administrativa no interrompe
o prazo para o mandado de segurana.
      Smula 510:
      Praticado o ato por autoridade, no exerccio de competncia
delegada, contra ela cabe o mandado de segurana ou medida judicial.
      Smula 512:
      No cabe condenao em honorrios de advogado na ao de
mandado de segurana.

                                                                            185
      SINOPSES JURDICAS



            Smula 597:
            No cabem embargos infringentes de acrdo que, em mandado
      de segurana, decidiu, por maioria de votos, a apelao.
            Smula 620:
            A sentena proferida contra autarquias no est sujeita a reexame
      necessrio, salvo quando sucumbente em execuo de dvida ativa.
            Smula 622:
            No cabe agravo regimental contra deciso do relator que con-
      cede ou indefere liminar em mandado de segurana.
            Smula 624:
            No compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer origina-
      riamente de mandado de segurana contra atos de outros tribunais.
            Smula 625:
            Controvrsia sobre matria de direito no impede concesso de
      mandado de segurana.
            Smula 626:
            A suspenso da liminar em mandado de segurana, salvo deter-
      minao em contrrio da deciso que a deferir, vigorar at o trnsito
      em julgado da deciso definitiva de concesso da segurana ou, ha-
      vendo recurso, at a sua manuteno pelo Supremo Tribunal Federal,
      desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmen-
      te, com o da impetrao.
            Smula 629:
            A impetrao de mandado de segurana coletivo por entidade
      de classe em favor dos associados independe da autorizao destes.
            Smula 630:
            A entidade de classe tem legitimao para o mandado de segu-
      rana ainda quando a pretenso veiculada interesse apenas a uma par-
      te da respectiva categoria.
            Smula 631:
            Extingue-se o processo de mandado de segurana se o impe-
      trante no promove, no prazo assinado, a citao do litisconsorte pas-
      sivo necessrio.
            Smula 632:
             constitucional lei que fixa o prazo de decadncia para a impe-
      trao de mandado de segurana.

186
                                                   DIREITO ADMINISTRATIVO



      Smula 644:
      Ao titular de cargo de Procurador de autarquia no se exige a
apresentao de instrumento de mandato para represent-la em juzo.
      Smula 701:
      No mandado de segurana impetrado pelo Ministrio Pblico
contra deciso proferida em processo penal,  obrigatria a citao do
ru como litisconsorte passivo.
      Smula 734:
      No cabe reclamao quando j houver transitado em julgado o
ato judicial que se alega tenha desrespeitado deciso do Supremo Tri-
bunal Federal.


23     SMULAS DO SUPERIOR TRIBUNAL
       DE JUSTIA
      Smula 2:
      No cabe o habeas data se no houver recusa de informaes por
parte da autoridade administrativa.
      Smula 116:
      A Fazenda Pblica e o Ministrio Pblico tm prazo em dobro
para interpor agravo regimental no Superior Tribunal de Justia.
      Smula 213:
      O mandado de segurana constitui ao adequada para a decla-
rao do direito  compensao tributria.
      Smula 218:
      Compete  Justia dos Estados processar e julgar ao de servi-
dor estadual decorrente de direitos e vantagens estatutrias no exerc-
cio de cargo em comisso.
      Smula 232:
      A Fazenda Pblica, quando parte no processo, fica sujeita  exi-
gncia do depsito prvio dos honorrios do perito.
      Smula 238:
      A avaliao da indenizao devida ao proprietrio do solo, em
razo de alvar de pesquisa mineral,  processada no Juzo Estadual da
situao do imvel.

                                                                            187
      SINOPSES JURDICAS



           Smula 254:
           A deciso do Juzo Federal que exclui da relao processual ente
      federal no pode ser reexaminada no Juzo Estadual.
           Smula 279:
            cabvel execuo por ttulo extrajudicial contra a Fazenda
      Pblica.
           Smula 325:
           A remessa oficial devolve ao Tribunal o reexame de todas as
      parcelas da condenao suportadas pela Fazenda Pblica, inclusive dos
      honorrios de advogado.
           Smula 329:
           O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil
      pblica em defesa do patrimnio pblico.
           Smula 333:
           Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao
      promovida por sociedade de economia mista ou empresa pblica.
           Smula 339:
            cabvel ao monitria contra a Fazenda Pblica.

      QUADRO SINTICO  CONTROLE DA ADMINISTRAO

                           Visa assegurar, de um lado, o direito dos administrados e,
       Objetivo            de outro, conformar o exerccio da funo s normas jur-
                           dicas a cuja observncia ela est obrigada.

                           Interno ou externo.
                           Administrativo, legislativo ou jurisdicional.

                           Quanto ao           -- de legalidade;
                           objeto              -- de mrito.

       Classificao                           -- prvio;
                           Quanto ao
                                               -- concomitante;
                           momento
                                               -- sucessivo.

                                          -- administrativo;
                           Quanto ao
                                          -- legislativo;
                           rgo executor
                                          -- jurisdicional.



188
                 CAPTULO VIII
     AO CIVIL PBLICA E INQURITO CIVIL

 1     INTRODUO
       A tutela jurisdicional coletiva exercida por meio da ao civil
pblica permite aos que detm legitimidade ativa a defesa de interes-
ses ou direitos coletivos em sentido amplo (difusos, coletivos ou indi-
viduais homogneos). A tutela coletiva se caracteriza pela possibilida-
de de o processo civil contemplar a defesa de interesses cujos titulares
no sejam determinados, vinculados entre si ou com o objeto, a partir
de relaes fticas ou jurdicas e que se mostre a todos igual ou indi-
visvel. A ao coletiva, por fim, admite que a coisa julgada rena efi-
ccia erga omnes ou ultra partes, extrapolando os limites da relao pro-
cessual, disciplinando situao jurdica que beneficie terceiros.
       No campo restrito do controle da Administrao, a ao civil
pblica tem enorme aplicao prtica, porque pode abrigar preten-
ses dirigidas em face dos Poderes Pblicos, da Administrao Pblica
direta e das entidades da Administrao Indireta. Diferentemente de
outros instrumentos processuais, a ao civil pblica no se dirige
exclusivamente ao controle da Administrao Pblica, mas nada im-
pede que seja tambm utilizada com tal propsito.
       Identificada como instrumento de atuao do Ministrio Pbli-
co, pode ser ordenada  defesa do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (CF, art. 129,
III), ou para a defesa dos direitos assegurados na Constituio e viola-
dos pelos Poderes Pblicos e pelos servios de relevncia pblica (CF,
art. 129, II), figurando ou no as entidades da Administrao Pblica
ou as pessoas polticas no polo passivo.
       Por ao coletiva pode-se compreender o gnero (todas as aes
de natureza no penal cuja coisa julgada possa deter eficcia erga omnes
ou ultra partes) e do gnero so espcies: a ao popular, o mandado de

                                                                            189
      SINOPSES JURDICAS



      segurana coletivo, a ao direta de constitucionalidade, a ao decla-
      ratria de constitucionalidade, a ao coletiva prevista no Cdigo de
      Defesa do Consumidor (para a defesa de interesses ou direitos indivi-
      duais homogneos) ou a ao civil pblica (regulada primariamente
      pela Lei n. 7.347/85 e pelas normas processuais do CDC).

       2      A INADEQUAO DO PROCESSO CIVIL
             Discute-se a edio de novo conjunto de regras processuais dis-
      postas  regulao do processo coletivo -- o Cdigo de Processo Co-
      letivo. No entanto, e at que sobrevenha a regulao normativa pr-
      pria, aplicam-se as regras dispostas na Lei n. 7.347/85, na parte proces-
      sual do Cdigo de Defesa do Consumidor e previstas nas leis especiais
      que versam sobre a defesa de interesses coletivos em sentido amplo
      (ECA, Estatuto do Idoso etc.). A consolidao do processo coletivo e
      a consequente elaborao de normas processuais prprias surgem da
      constatao bvia da inadequao do processo civil individual para a
      soluo de conflitos de massa; insuficincia que decorre, por exemplo,
      da consagrao da legitimao ordinria (como regra no processo ci-
      vil), da necessidade de formao do litisconsrcio ativo (pluralidade de
      titulares de um mesmo direito) e a insuficncia da tradicional coisa
      julgada operando efeitos e com eficcia intra partes. Os direitos ou in-
      teresses coletivos tm inmeras caractersticas prprias, peculiares e
      reclamam a superao do modelo tradicional, admitindo-se, por exem-
      plo, como regra a legitimao de terceiros (extraordinria ou no), a
      universalidade do Juzo, a prevalncia da economia processual e a coi-
      sa julgada com eficcia alm das partes processuais.

       3      INTERESSES COLETIVOS EM SENTIDO AMPLO
            Conquanto possam ser anotadas distines entre as expresses
      direitos e interesses, acolhe o sistema positivo ambas expresses com a
      mesma significao. Interesses ou direitos coletivos, difusos ou indivi-
      duais homogneos, assim indica o art. 81, pargrafo nico, do Cdigo
      de Defesa do Consumidor. So interesses ou direitos que superam a
      esfera meramente individual, mas no se constituem necessariamente
      interesses pblicos. So interesses comuns a todos os membros da so-

190
                                                       DIREITO ADMINISTRATIVO



ciedade, a todos os membros de uma coletividade ou a muitos que
tenham experimentado uma leso gerada a partir de um s fato.
      Os direitos ou interesses difusos e coletivos (em sentido estrito)
so transindividuais (superam a esfera individual) e indivisveis (iguais
para todos que os titularizam). Os difusos no tm titulares necessa-
riamente determinados ou identificados e os coletivos correspondem
a direitos titularizados por grupos certos de pessoas, categorias ou
classes. Ao bem jurdico de natureza difusa os seus titulares se unem
por circunstncias de fato, ao de natureza coletiva a partir de uma
relao jurdica base.
      Assim prescreve o Cdigo de Defesa do Consumidor:
      " Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e
das vtimas poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo
coletivo.
      Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
      I -- interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos
deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato;
      II -- interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos
deste Cdigo, os transindividuais de natureza indivisvel de que seja titu-
lar grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrria por uma relao jurdica base;
      III -- interesses ou direitos individuais homogneos, assim enten-
didos os decorrentes de origem comum".
      Disso decorre a j clssica indicao do professor e doutrinador
Hugo Nigro Mazzilli, um dos precursores da doutrina brasileira do
processo coletivo (A defesa dos interesses difusos em juzo, So Paulo:
Saraiva, 1999):
      DIFUSOS
      Sujeitos/titulares ............... indeterminados
      Objeto .............................. indivisvel
      Vnculo ............................ ftico, circunstancial
      A defesa do meio ambiente (capaz de ser violado por ao ou
omisso estatal), por exemplo, pode ser, em princpio, identificada
como a tutela de interesse difuso.  de todos o direito defendido e a

                                                                                191
      SINOPSES JURDICAS



      ele todos se ligam por mera circunstncia ftica, independentemente
      de qualquer vnculo jurdico, seja decorrente de ato ou contrato, e por
      isso haver sempre mutabilidade dos sujeitos ou titulares do direito O
      controle da poluio visual, outro exemplo, tambm tem a natureza
      de direito difuso, porque capaz de beneficiar todos os municpes, visi-
      tantes, turistas e mantm ntida relao intergeracional (tambm as
      futuras geraes). Por ser essa a sua natureza, transcendental, o direito
      difuso guarda em si possvel conflituosidade e mesmo a possibilidade
      de estimativa do nmero de pessoas atingidas ou beneficiadas. A men-
      surao dos titulares, porm, no retira do direito a natureza de difuso.
      Os difusos no podem ser objeto de apropriao individual, pois no
      integram o patrimnio de pessoas determinadas e tambm por isso
      no admitem a transmisso por ato de vontade ou causa mortis. Porque
      decorrem de interesses que se sobrepem aos interesses meramente
      individuais, no admitem disponibilidade, renncia ou onerao.
            Pois bem. Se difuso  o interesse defendido, a eventual proce-
      dncia da ao h de produzir efeitos de modo a beneficiar todos os
      seus titulares e a coisa julgada ter eficcia erga omnes.
            O no oferecimento de vagas na rede oficial de ensino, os danos
      ambientais decorrentes de atividades pblicas (construo de edif-
      cios, usinas, aterros sanitrios etc.) podem ser exemplos de ao civil
      pblica movida em face de entidades da Administrao ou dos Pode-
      res Pblicos. Por vezes, no entanto, admite-se, como visto, a ao po-
      pular com idnticos propsitos (anular o ato ou contrato administra-
      tivos nulos e lesivos ao patrimnio pblico e social, ao meio ambien-
      te ou  moralidade administrativa).
            COLETIVOS
            Sujeitos/titulares ............... determinados ou determinveis
            Objeto .............................. indivisvel
            Vnculo ............................ jurdico
            (relao jurdica entre si ou com a parte contrria)
            Nos coletivos em sentido estrito, h pessoas determinadas (uma
      parcela destacada da sociedade), identificadas a partir de uma relao
      jurdica (contratantes, consorciados, membros de uma associao),
      formadoras de um um grupo, classe ou categoria de pessoas e que

192
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



tenham sofrido leso a partir do mesmo fato, compartilhando o mes-
mo direito ou interesse.
      O exemplo clssico, tambm sugerido por Hugo Nigro Mazzilli,
 o da ilegalidade em clusula contratual. A invalidao da clusula de
um contrato de adeso beneficiar a todos os que tenham celebrado
o mesmo contrato e integram o grupo de pessoas.Vale ver que o gru-
po existe independentemente da leso,  preexistente  leso e no
formado ou ordenado a partir do fato lesivo. O grupo titulariza um
mesmo direito e, tal como nos difusos, no  admissvel a renncia,
transao ou onerao, sendo inapropriveis exclusivamente por um
dos integrantes do grupo e insuscetveis de transmisso a terceiros. A
mutabilidade dos integrantes do grupo tambm pode ocorrer (tal
como nos difusos), porm depender da relao jurdica-base (algum
que tenha rompido a relao contratual, por exemplo).
      Pois bem, se  coletivo o direito defendido, a eventual procedn-
cia da ao civil h de beneficiar a todos os integrantes do grupo (e
no todos os membros da sociedade, de forma inominada ou indeter-
minada) e a eficcia da coisa julgada deve ser ultra partes.
      O aproveitamento ou no da sentena de procedncia ou im-
procedncia da ao civil pblica, porm, sofre mutao conforme
tenha ou no o interessado (particular) promovido ao individual
com idntica pretenso. Reclama o Cdigo de Defesa do Consumi-
dor que o autor de ao individual promova a suspenso da ao para
que possa vir a ser beneficiado da sentena no processo coletivo.
      INDIVIDUAIS HOMOGNEOS
      Sujeitos/titulares ............... determinveis
      Objeto ..............................divisvel
      Vnculo ............................ ftico
      ......................................... (origem comum das leses)
      Os ditos interesses individuais homogneos (como o nome in-
dica) no so transindividuais ou coletivos em sentido amplo se no
por opo do legislador. So transindindividuais por fico; so indi-
viduais, porm iguais; iguais no fato determinante da leso (origem
comum das leses). Todos os que tenham suportado, por exemplo,
danos em razo de uma obra pblica. Diferentemente do que ocorre
em relao aos difusos e coletivos, os individuais integram o patrim-

                                                                              193
      SINOPSES JURDICAS



      nio dos titulares do direito individual homogneo, admitindo-se a
      transao ou renncia, desde que no sejam personalssimos. A modi-
      ficao, substituio dos titulares, pode ocorrer dependendo exclusi-
      vamente da situao ftica que d ensejo  leso, podendo ser transmi-
      tida aos herdeiros, sucessores ou terceiros.
            Nessa hiptese, se procedente a ao coletiva, a sentena tam-
      bm deve deter eficcia erga omnes e ser disposta a beneficiar todos os
      que compartilham o mesmo direito ou interesse gerado a partir do
      mesmo fato. Nessa hiptese,  do fato lesivo que decorre a comunho
      entre os titulares e o mrito do processo coletivo est na desnecessi-
      dade da formao do grande litisconsrcio ativo ou na multiplicidade
      de aes idnticas.


       4      TUTELA JURISDICIONAL COLETIVA --
              PRINCPIOS
           Do conjunto de normas processuais que atualmente ordenam o
      processo coletivo, em especial a ao civil pblica e a ao coletiva
      prevista no Cdigo de Defesa do Consumidor, podem ser extrados
      princpios prprios, como os especificados a seguir.

      4.1. DO ACESSO  JURISDIO COLETIVA
           (CF, ART. 5, XXXV)
            A Constituio consagra a inafastabilidade do controle jurisdi-
      cional, o direito de ao e no exclui da apreciao jurisdicional a
      leso a qualquer espcie de direito ou interesse; no o limita  leso
      ou ameaa de leso a direitos individuais ou pblicos, ao contrrio,
      limita-se a estabelecer a possibilidade de acesso  defesa de qualquer
      direito, inclusive os transindividuais.Tambm decorre logicamente do
      sistema o amplo acesso  jurisdio coletiva, a necessidade de o Estado
      promover, na forma da lei, a defesa dos consumidores (CF, art. 5,
      XXXII), a legitimao ativa para os sindicatos (CF, art. 8, III) e mes-
      mo para as comunidades indgenas (CF, art. 232).

      4.2. DA NO TAXATIVIDADE
          Decorre tambm do art. 5, XXXV, da Constituio Federal a
      impossibilidade de excluso ou limitao do objeto possvel de ser

194
                                                         DIREITO ADMINISTRATIVO



tutelado em sede de ao civil pblica. No bastasse o disposto no art.
5 erigir  categoria de direito fundamental o acesso irrestrito  juris-
dio para a defesa de qualquer direito individual ou transindividual,
tambm o art. 129, III, da Constituio atribui ao Ministrio Pblico
a promoo da ao civil pblica para a defesa de qualquer outro di-
reito difuso ou coletivo, ao lado da defesa do meio ambiente, do con-
sumidor, do patrimnio pblico e social. Dita a Constituio Federal,
em seu art. 129, icumbir ao Ministrio Pblico, dentre outras funes
institucionais: zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios
de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo
as medidas necessrias a sua garantia (inciso II) e promover o inqurito civil
e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (inciso III). No entanto,
convivemos com a impossibilidade de ajuizamento de ao civil p-
blica se a questo posta for decorrente de matria tributria, FGTS,
contribuies previdencirias ou outros fundos institucionais que
possuam destinatrios determinados. Prev a Lei n. 7.347/85, art. 1,
pargrafo nico, que no ser cabvel ao civil pblica para veicular preten-
ses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia
do Tempo de Servio -- FGTS ou outros fundos de natureza institucional
cujos beneficirios podem ser individualmente determinados.
      A no taxatividade ou o rol exemplificativo de bens capazes de
receber tutela por meio da ao coletiva tem direta relao com o
princpio da efetividade do processo, do qual tambm decorre, como
pensamos, a atribuio de eficcia erga omnes ou ultra partes para a coi-
sa julgada, a gratuidade ou no antecipao de custas e despesas pro-
cessuais, dentre outras regras que almejam garantir o acesso e a efeti-
vidade do processo.

4.3. PRINCPIO DA MXIMA PRIORIDADE
      Os direitos difusos se confundem com direitos sociais e muitas
vezes convergem para a defesa de pessoas presumivelmente vulnerveis
ou hipossuficientes, como os consumidores, os idosos, as crianas e os
adolescentes. No processo coletivo, h evidente defesa de interesse p-
blico (primrio) e interesses privados (em regra, do que figura no polo
passivo). Por isso,  de ser priorizada a tramitao do processo coletivo

                                                                                  195
      SINOPSES JURDICAS



      (supremacia do primeiro), tal como estabelece, em relao aos menores
      de 18 anos de idade, a Constituio (prioridade absoluta) ou admitem
      as normas infraconstitucionais (Estatuto do Idoso, CPC etc.).

      4.4. PRINCPIO DA NO EXCLUSIVIDADE DA
           LEGITIMIDADE ATIVA
            A Constituio Federal, como visto, identifica a ao civil pbli-
      ca como "funo institucional" do Ministrio Pblico. No entanto, a
      prpria Constituio estabelece a impossibilidade de atribuio da
      legitimao exclusivamente para o Ministrio Pblico, da ser sempre
      concorrente (CF, art. 129,  1: A legitimao do Ministrio Pblico para
      as aes civis previstas neste artigo no impede a de terceiros, nas mesmas
      hipteses, segundo o disposto nesta Constituio e na lei). Do sistema da Lei
      n. 7.347/85, como veremos, decorre a legitimao obrigatria para
      outras entidades pblicas ou privadas, e jamais admitir-se- a limita-
      o a um nico legitimado. O Ministrio Pblico, no entanto, porque
      atua em defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos inte-
      resses sociais e individuais indisponveis (CF, art. 127), deve compare-
      cer em todas as aes coletivas que detenham tais caractersticas, seja
      como autor ou como fiscal da lei. Nas aes em que o Ministrio
      Pblico no figurar como autor, atuar como custos legis. Disso decor-
      re outro princpio, o da interveno ministerial obrigatria.

      4.5. PRINCPIO DO MXIMO BENEFCIO DA
           TUTELA COLETIVA
            Como visto, a sentena opera efeitos e a coisa julgada pode reu-
      nir eficcia erga omnes ou ultra partes, ou seja, beneficiar pessoas inde-
      terminadas ou todas que estejam circunscritas em dado grupo, classe
      ou categoria de pessoas. No produz efeitos apenas aos que tenham
      figurado na relao processual, e disso decorre o mximo benefcio
      que se pode extrair da tutela coletiva. Mesmo nas aes individuais a
      sentena havida no processo coletivo poder interferir, com o seu
      aproveitamento in utilibus.

      4.6. PRINCPIO DA FUNGIBILIDADE
         Na defesa dos interesses individuais indisponveis, individuais
      homogneos, coletivos ou difusos admite-se qualquer espcie de ao

196
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



de natureza civil, como ditam o art. 83 do Cdigo de Defesa do Con-
sumidor, o art. 212 do Estatuto da Criana e do Adolescente ou o art.
82 do Estatuto do Idoso. O provimento jurisdicional reclamado pode
ser amplo (no apenas condenatrio) e a limitao prevista no art. 3
da Lei n. 7.347/85 j no deve prevalecer. Por aquele dispositivo, a
ao civil pblica somente almejaria condenaes em dinheiro ou a
imposio de obrigao de fazer ou de no fazer. Em verdade, a su-
pervenincia do art. 83 do Cdigo de Defesa do Consumidor e a
interao desses diplomas legais tornam admissveis os seguintes pro-
vimentos:




              --   Condenatrias (indenizatrias ou reparatrias),
              --   Declaratrias,
              --   Constitutivas,
              --   De execuo (termo de ajustamento, por exemplo),
              --   Mandamentais,
              --   Preceito cominatrio,
              --   Provimento injuntivo.

4.7. DA DISPONIBILIDADE MOTIVADA
      Tal como previsto na Lei n. 7.347/85 e como nos parece decor-
rer logicamente do sistema, as aes civis pblicas no admitem a
mera desistncia ou abandono pelo autor. Ao contrrio, em se tratan-
to de abandono ou desistncia infundada, incumbir ao Ministrio
Pblico ou a outros que detenham dever de agir (as pessoas polticas,
por exemplo) a assuno do polo ativo. O princpio, porm, no 
absoluto e a desistncia  admitida, mas com a ressalva da possibilida-
de de outro legitimado que detenha interesse processual retomar o
andamento da ao intentada por aquele que deu causa ao abandono
ou pretendeu a sua desistncia (vide Lei n. 7.347/85, art. 5,  3). A
regra  prxima da estabelecida na Lei da Ao Popular (art. 9).
      Alm dos princpios mencionados, h outras que decorrem do
sistema normativo: como a execuo obrigatria pelo Ministrio Pblico; a

                                                                              197
      SINOPSES JURDICAS



      efetividade ou impulso oficial; a publicidade das aes coletivas; a gratuidade
      ou no antecipao de despesas processuais, dentre outros.

       5      LEGITIMIDADE ATIVA
            Podem ajuizar a ao civil pblica, ou a cautelar:
      a) o Ministrio Pblico;
      b) a Defensoria Pblica;
      c) as entidades estatais (Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e
          Municpios);
      d) as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista;
      e) rgos pblicos (desde que haja vinculao entre seus fins e o ob-
          jeto defendido na ao);
      f) as associaes constitudas h pelo menos um ano e que incluam
          em suas finalidades a proteo do interesse defendido (meio am-
          biente, consumidor etc.);
      g) os sindicatos e as comunidades indgenas (CF, arts. 8, III, e 232,
          respectivamente).
            A lei no menciona ou veda, mas admite o ajuizamento de ao
      civil pblica por fundao regida pelo direito civil ou pelo direito
      pblico, desde que satisfaa os requisitos prprios das associaes, o
      mesmo valendo para os sindicatos. As agncias, espcies do gnero
      autarquia, tambm podem ajuizar ao civil pblica (ou coletiva), mas
      desde que satisfeito o requisito da pertinncia temtica.
            A norma de regncia estabelece a obrigatoriedade de as associa-
      es demonstrarem a concorrncia de dois requisitos para o ajuiza-
      mento da ao: a) prvia constituio; b) pertinncia temtica. A pr-
      via constituio (constituio h, pelo menos, um ano)  dispensvel
      pelo juiz da causa sempre que presente interesse social (Lei n. 7.347/95,
      art. 5,  4), no sendo dispensvel o requisito da pertinncia temti-
      ca (que a entidade tenha sido constituda para a defesa do interesse
      debatido na causa). Os dois requisitos, por simetria ou analogia, de-
      vem ser exigidos de outros legitimados que esto em situao jurdica
      similar (como os sindicatos, as fundaes de direito privado), somente
      no sendo exigveis do Ministrio Pblico, da Unio, dos Estados-
      -Membros, do Distrito Federal, dos Municpios. As entidades e os r-

198
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



gos da Administrao Pblica devem demonstrar a presena da per-
tinncia temtica, ou seja, que atuem na defesa de interesse ou direito
comum s suas finalidades institucionais. A pertinncia temtica deve
ser demonstrada tambm pelas entidades da Administrao Indireta
(princpio da especialidade), pelos rgos pblicos e pela Defensoria
Pblica (tambm rgo pblico, porm sujeita a regime especfico).
Para a Defensoria o que se reclama  a presena de necessidade social,
que decorre de suas funes institucionais (orientao jurdica e defesa
dos necessitados), como alude Jos dos Santos Carvalho Filho (Manual
de direito administrativo, cit., p. 937).

5.1. MINISTRIO PBLICO
       A legitimao do Ministrio Pblico decorre de expressa deter-
minao constitucional, no podendo a lei processual (infraconstitu-
cional) suprimi-la ou limit-la. Nada obsta que o Ministrio Pblico
da Unio ajuze a ao perante a Justia Comum, ou o Ministrio
Pblico do Estado ajuze perante a Justia Federal ou outro Estado. 
que a defesa do interesse no pode encontrar limites territoriais (Nel-
son Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, Cdigo de Processo
Civil comentado, p. 1137). A legitimao para a ao civil pblica 
concorrente e disjuntiva.
       A denominao do instrumento processual no  tranquila, po-
dendo ser nominada a ao de civil pblica, ou coletiva, como a ela se
refere o Cdigo de Defesa do Consumidor. Assim, pode-se nominar
de ao civil pblica a ao proposta pelo Ministrio Pblico, e de
ao coletiva a ao proposta pelos demais colegitimados.
       A natureza da legitimao tambm contm divergncias: para as
aes coletivas trata-se de legitimao autnoma para a conduo do
processo, ordinria. Para as aes que objetivam a proteo de inte-
resses individuais homogneos, a legitimao do Ministrio Pblico
 extraordinria, havendo substituio processual.  o posicionamen-
to de Nelson Nery Junior e Rosa Maria Andrade Nery (Cdigo de
Processo Civil comentado, cit., p. 1137). Para Hugo Nigro Mazzilli, a
legitimao  extraordinria (A defesa dos interesses difusos em juzo,
cit., p. 46).

                                                                             199
      SINOPSES JURDICAS




       6      A AO CIVIL PBLICA COMO MEIO
              CONTROLADOR
            Qualquer que seja o objeto da ao civil pblica, e desde que
      objetive reprimir ou impedir ato, contrato ou equivalente adminis-
      trativo que lesione o meio ambiente, os direitos do consumidor, o
      patrimnio pblico e social, passa ela a ser instrumento de efetivao
      de controle da Administrao Pblica. Assim, se determinado Muni-
      cpio implanta em local inadequado parcelamento do solo urbano,
      estar o Ministrio Pblico e os demais legitimados aptos ao ajuiza-
      mento da ao civil pblica, sem prejuzo, quando o caso, da impe-
      trao do mandado de segurana pelo particular ou pessoa jurdica
      titular de direito individual lquido e certo e de ao popular por
      qualquer cidado. Pode haver litispendncia entre a ao civil pblica
      e a ao popular.
            A defesa do patrimnio pblico, sem dvida, constitui ponto
      marcante do controle a que est sujeita a Administrao Pblica, no-
      tadamente quando em face dos chamados atos de improbidade admi-
      nistrativa. Mas, ainda que no caracterizado o ato de improbidade
      administrativa, ou j decorrido o trato temporal que inibe a sua apu-
      rao, conserva o Ministrio Pblico legitimidade para buscar o res-
      sarcimento do dano ao Errio, cuja imprescritibilidade  constitucio-
      nalmente estabelecida (CF, art. 37,  5).
            Por sua importncia e peculiaridades, a Lei n. 8.429/92, que re-
      prime a prtica de atos de improbidade administrativa,  estudada em
      separado (v. Captulo IX).

       7      COMPETNCIA
           A competncia para a ao civil pblica  determinada pelo lo-
      cal do dano (regra geral). Em se tratando de ao movida em face de
      entidades estatais, a competncia ser a de sua sede, normalmente a do
      Governo, local onde se aperfeioa o dano. Assim, ainda que realizada
      a contratao ilegal fora dos limites da capital, nela dever ser ajuizada
      a ao civil, podendo ser da competncia da Justia Comum Estadual
      ou da Justia Federal, conforme tenha a Unio, suas entidades autr-
      quicas ou empresas pblicas interesse na causa (CF, art. 109, I). Para a

200
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



definio do foro competente nas aes que tutelam interesses indivi-
duais homogneos aplica-se o critrio do art. 93 do Cdigo de Defe-
sa do Consumidor e que leva em conta a extenso do dano:
     Dano                         Competncia
     Local                        local do dano
     Regional                     Capital do Estado-Membro ou Dis-
                                  trito Federal
     Nacional                     Capital do Estado-Membro ou Dis-
                                  trito Federal
     Vale ver que a ao fundada em dano nacional no ser de com-
petncia exclusiva do Distrito Federal ou da Justia Federal, podendo
ser processada ou no na Justia Comum ou na Justia distrital. A
competncia da Justia Federal segue sendo determinada pelo interes-
se ou no da Unio na causa (CF, art. 109), no tendo aplicao a
Smula 183 do STJ j revogada. Tema que pode determinar a ao
movida em face dos Poderes Pblicos diz respeito s comunidades
indgenas e tambm aqui a competncia tanto poder ser da Justia
Federal ou da Justia Comum, conforme o interesse em jogo (se do
grupo com aquela identidade -- Justia Federal).

 8     LIMINARES E ANTECIPAO DE TUTELA
      Admite-se a concesso de liminar e antecipao de tutela em
sede de ao civil pblica; nada obsta que o Juiz da causa, se presentes
os requisitos processuais, defira a medida reclamada pelo autor. A li-
minar  providncia acautelatria que visa  antecipao dos efeitos
do provimento buscado; a antecipao  a antecipao do prprio
provimento reclamado em Juzo. Assim, se promovida ao civil p-
blica contra concurso pblico realizado sem observncia das exign-
cias legais, a medida que impuser  Administrao a republicao do
edital e redefinio das condies de participao ser de antecipao
da tutela, j a suspenso do concurso (data das provas, por exemplo)
ter a natureza de mera liminar. O fundamento para a concesso est
no art. 12 da Lei n. 7.347/85 e no art. 84,  3, do Cdigo de Defesa
do Consumidor.

                                                                             201
      SINOPSES JURDICAS



            H restries formais e materiais s concesses em face dos Pode-
      res Pblicos. No se admite a concesso de liminares sempre que
      houver vedao legal para a sua concesso em mandado de segurana,
      ou seja, contra ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo;
      para o pagamento de vencimentos e vantagens pecunirias ou se a liminar es-
      gotar no todo ou em parte o objeto da ao. E mais, a concesso somente 
      possvel, ao menos em princpio, se antes procedida a oitiva da Fazen-
      da Pblica, que dever ter o prazo de 72 horas para a sua manifestao.
      A vedao  concesso inaudita altera pars no  absoluta e pode no
      ser respeitada quando em risco o prprio direito tutelado.
            A propsito da concesso de medidas dessa natureza em face dos
      Poderes Pblicos aplicam-se as restries previstas nas Leis n. 8.437/92
      e 9.494/97, e na MP n. 2.180/2001.
            Pode o Juiz, quando a ao se destinar  imposio de obrigao
      de fazer ou de no fazer, compelir o ru ao cumprimento da medida,
      sob pena de multa diria. Multa com efeito cominatrio. A multa, que
      tambm pode ser fixada na sentena, ser revertida para o Fundo de
      Reparao de que trata o art. 13 da Lei n. 7.347/85 ou para o patri-
      mnio pblico (nas aes movidas com fundamento na defesa do
      patrimnio pblico ou fundos especficos). Calculada desde o no
      cumprimento da obrigao, a multa liminar somente ser executada
      depois do trnsito em julgado.

       9      RECURSOS
            O sistema recursal cabente nas aes coletivas  o mesmo do
      processo civil, e os recursos no produzem efeitos suspensivos, salvo se
      deferidos pelo Juiz da causa (Lei n. 7.347/85, art. 19) ou pelo Relator
      (CPC, arts. 527, III, e 558). Interessa notar que, em se tratando de ao
      civil por improbidade administrativa, as sanes de suspenso dos di-
      reitos polticos e perda da funo pblica somente sero executadas
      depois do trnsito em julgado (v. Captulo IX, item 4).
            Admite a Lei n. 7.347/85 (e Lei n. 8.437/92) que o presidente
      do Tribunal competente para o recurso possa determinar a suspenso
      dos efeitos da medida concedida, fazendo-o a requerimento do Mi-
      nistrio Pblico ou de pessoas jurdicas de direito pblico.

202
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



9.1. SUSPENSO IMPOSTA PELO PRESIDENTE
     DO TRIBUNAL
      No cabe aqui a crtica ao que foi institudo em claro benefcio
das pessoas jurdicas de direito pblico e sua patente incompatibilida-
de com o sistema constitucional.Violando o primado do Juiz natural,
admite-se que, por deciso administrativa, o Presidente do Tribunal
competente para o recurso ordene a suspenso dos efeitos da deciso
concedida. Ele no  o Juiz da causa e no examina ou julgar o re-
curso interposto, mas pode ordenar a suspenso dos efeitos da deciso,
eternizando os efeitos deletrios do litgio e em desprestgio  deciso
monocrtica, sobretudo.
      No se trata de medida somente possvel em ao civil pblica
(Lei n. 7.347/85, art. 12,  1), mas tambm em sede de mandado de
segurana (Lei n. 12.016/2009), nas aes populares, no habeas data
(Lei n. 9.507/97) ou nas medidas cautelares e liminares concedidas
contra a Fazenda Pblica (Lei n. 8.437/92). Em face da concesso de
tutela antecipada aplica-se a regra prevista na Lei n. 9.494/97.
      A suspenso deve observar pressupostos e requisitos prprios,
extrados do texto legal.Vejamos o que prev a Lei n. 7.347/85:
      "Art. 12. (...)
       1 A requerimento de pessoa jurdica de direito pblico inte-
ressada, e para evitar grave leso  ordem,  sade,  segurana e 
economia pblica, poder o Presidente do Tribunal a que competir o
conhecimento do respectivo recurso suspender a execuo da liminar,
em deciso fundamentada, da qual caber agravo para uma das turmas
julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicao do ato".
      No contexto do controle da Administrao, o pedido de suspen-
so pode ser aplicado, por exemplo, para suspender o afastamento tem-
porrio de servidores pblicos ou de detentores de mandato eletivo.

9.2. REQUISITOS E PRESSUPOSTOS
     So os seguintes:
     Natureza do pedido: trata-se de mero requerimento, e no recurso.
     Natureza da deciso: administrativa. O ato do Presidente do Tri-
bunal no examina o mrito do recurso, no desconstitui, reforma ou

                                                                             203
      SINOPSES JURDICAS



      modifica a deciso; ordena a suspenso dos seus efeitos. Seria, no m-
      ximo, incidente processual.
            Competncia: Presidente do Tribunal competente para o recurso.
      Admitido o recurso prprio interposto contra a medida concedida,
      ter-se- a possibilidade de requerimento ao Presidente do respectivo
      Tribunal e, por isso, pode ser tambm deduzido perante o STJ ou STF,
      conforme admitidos os recursos especial e extraordinrio.
            Legitimidade: Ministrio Pblico e pessoas jurdicas de direito
      pblico podem requerer a suspenso. Por pessoas jurdicas de direito
      pblico podem ser abrangidas as pessoas polticas (Unio, Estados-
      -Membros, Distrito Federal e os Municpios), as autarquias (inclusive
      as sujeitas a regime especial, como as agncias), as fundaes de direi-
      to pblico. Conquanto no detenham tal personalidade jurdica, j se
      admitiu a suspenso requerida por empresas pblicas prestadoras de
      servios pblicos.
            Procedimento: o Presidente do Tribunal dever ordenar a manifes-
      tao do autor da ao (que obteve a medida recorrida e que poder
      ter seus efeitos suspensos) e o Ministrio Pblico (salvo se ele tiver
      deduzido o pedido de suspenso). O prazo ser de 72 horas.
            Pressupostos: a concesso somente  possvel se presente manifes-
      to interesse pblico ou flagrante ilegitimidade (o Presidente, porm,
      no examina a legitimidade ad causam, pois no figura como Juiz da
      causa; a ilegitimidade aqui ter sentido diverso e tocante  medida
      concedida).
            Finalidade: evitar leso  ordem, sade, segurana e economia
      pblica.
            Momento adequado: o pedido de suspenso pode ser deduzido a
      qualquer tempo, enquanto processado o recurso ou enquanto perdu-
      rar o grave receio de risco queles valores. Somente no ser admitido
      depois de transitada em julgado a deciso que concedeu a medida.
            Durao: os efeitos suspensivos impostos pelo Ato do Presidente
      do Tribunal podem perdurar at o trnsito em julgado da deciso de
      mrito na ao principal (Lei n. 8.437/92). Tambm no Mandado de
      Segurana podem os efeitos perdurar at a deciso definitiva, como
      enuncia a Smula 626 do STF: "A suspenso da liminar em mandado
      de segurana, salvo determinao em contrrio da deciso que a de-

204
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



ferir, vigorar at o trnsito em julgado da deciso definitiva de con-
cesso da segurana ou, havendo recurso, at a sua manuteno pelo
Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar deferida
coincida, total ou parcialmente, com o da impetrao". Sendo assim,
bastar a interposio sequencial de recursos e, sendo admitidos, per-
duraro os efeitos suspensivos impostos pelo ato do Presidente do
Tribunal.

10     COISA JULGADA
      A eficcia da coisa julgada nas aes civis pblicas tanto levar
em conta a natureza do interesse defendido como o resultado do pro-
cesso. Conforme o interesse (se difuso, se coletivo, se individual ho-
mogneo) e conforme o resultado (se procedente, se improcedente e
se a improcedncia tiver sido determinada por falta de provas), ter-se-
a produo da coisa julgada. Aplicam-se as regras do art. 16 da Lei n.
7.347/85 e do art. 103 do Cdigo de Defesa do Consumidor. Antes
da indicao da coisa julgada segundo aqueles critrios, convm ex-
plicitar algumas regras indispensveis para a compreenso:
a) o processo coletivo foi idealizado para permitir a defesa de interes-
    ses de pessoas indeterminadas ou de grupos determinados, assim
    como a produo da coisa julgada dever alcanar no apenas as
    partes, mas todos os que compartilham o mesmo interesse ou direi-
    to (ser erga omnes ou ultra partes, conforme a natureza do interesse);
b) no processo coletivo h o fenmeno da substituio processual;
    outro, e no o titular do direito defendido,  quem postula em
    Juzo, e disso deve decorrer a impossibilidade de a improcedncia
    da ao coletiva inibir eventuais aes individuais;
c) havendo aes individuais e ao coletiva ajuizadas, dever o autor
    da ao individual promover a suspenso da sua ao, sob pena de
    no vir a ser beneficiado pela sentena positiva havida na ao
    coletiva;
d) tendo sido admitido no processo coletivo (individuais homogneos),
    o particular poder ser atingido pela sentena de improcedncia
    havida na ao coletiva;
e) a eficcia ser: erga omnes -- nos interesses ou direitos difusos e nos
    interesses individuais homogneos, se procedente a ao civil p-

                                                                               205
      SINOPSES JURDICAS



          blica ou se improcedente por outro motivo (no por falta de pro-
          vas); ultra partes -- nos interesses ou direitos coletivos se proceden-
          te a ao civil pblica ou na improcedncia por outro fundamento
          que no a falta de provas.
            No ter eficcia -- nas trs espcies se a improcedncia tiver
      sido decretada por falta de provas.
            Assim, sendo julgada improcedente a ao civil pblica por au-
      sncia de prova necessria  defesa da pretenso do autor, outra ao
      poder ser ajuizada pelo mesmo legitimado ou por qualquer outro
      que detenha legitimao e interesse.  o princpio da renovabilidade
      da ao.
            O art. 16 da Lei n. 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica) impe
      limitao  eficcia da coisa julgada, adstrita que fica aos "limites da
      competncia territorial do rgo prolator". Algo impensvel, mas que
      tem sido aplicado, a despeito da evidente incompatibilidade com o
      sistema previsto no Cdigo de Defesa do Consumidor. Como bem
      ensina Hugo Nigro Mazzilli, confundiu-se a imutabilidade da deciso
      com os critrios de competncia.
            O estudo detalhado do regime processual disposto na Lei n.
      7.347/85 pode ser realizado a partir da doutrina de Hugo Nigro
      Mazzilli (A defesa dos interesses difusos em juzo, Saraiva); Jos dos San-
      tos Carvalho Filho (Ao civil pblica, Rio de Janeiro: Lumen Juris);
      Marcus V. Rios Gonalves (volume 26 desta Coleo); Teori Albino
      Zavascki (Processo coletivo, Revista dos Tribunais); Ricardo de Barros
      Leonel (Manual do processo coletivo, So Paulo, Revista dos Tribunais),
      dentre outros.

      11      INQURITO CIVIL
           O inqurito civil  procedimento administrativo de atribuio
      exclusiva do Ministrio Pblico destinado  apurao de fato que
      possa vir a motivar a tutela de interesses transindividuais, atuando
      como meio de preparao para a ao civil pblica, para a tomada de
      compromisso de ajustamento de conduta ou para a expedio de re-
      comendaes que se mostrem necessrias.
           Previsto no art. 129, III, da Constituio Federal, admitido na
      Lei n. 7.347/85 e regulado nas Leis Orgnicas do Ministrio Pblico

206
                                                        DIREITO ADMINISTRATIVO



(LC n. 75/93, Lei n. 8.625/93), acha-se agora regido pela Resoluo
n. 23 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de 17 de setem-
bro de 2007, e apresenta algumas caractersticas:
      Natureza: instrumento de atuao do Ministrio Pblico, de na-
tureza administrativa.  nominado na Constituio Federal como
"funo institucional" (art. 129, caput e inciso III).
      Objeto: a investigao de fato capaz de ser objeto de tutela por
ao movida pelo Ministrio Pblico. O fato, diferentemente do que
se processa no inqurito policial, pode ser resultante de uma situao
permanente.
      Finalidade: a produo de subsdios para a atuao ministerial,
seja pela promoo da ao ou tomada de compromisso de ajusta-
mento de conduta, ou, ainda, a mera expedio de recomendaes.
      Peculiaridades:  inquisitivo; no contraditrio; em regra, regido
pelo princpio da publicidade; dispensvel e dotado de alguma infor-
malidade (no h rito preordenado).
      Fases:  desenvolvido em trs fases: instaurao, instruo e concluso.
      Instaurao: pode ser determinada:
a) de ofcio, pelo membro do Ministrio Pblico que detm atribui-
    es para a eventual ao (promotor de justia natural);
b) por provocao, mediante representao oferecida por qualquer pes-
    soa, ou designao do Conselho Superior do Ministrio Pblico,
    Cmaras de Coordenao e Reviso, da Procuradoria-Geral de
    Justia e outros rgos superiores do Ministrio Pblico.
      A instaurao se d por portaria (registrada e numerada em or-
dem crescente) e que deve conter, alm da descrio mnima do fato
a ser investigado, o nome daquele a quem se atribui a conduta (inves-
tigado), as diligncias iniciais, o nome do autor da representao, den-
tre outras providncias.
      A instaurao pode ocorrer, como visto, de ofcio (o membro
do Ministrio Pblico toma conhecimento do fato), mas pode de-
correr de representao subscrita por qualquer pessoa. A representa-
o pode ser indeferida, nunca rejeitada ou recusada, e o autor pode-
r recorrer ao rgo de reexame necessrio (Conselho Superior do
Ministrio Pblico ou Cmara de Coordenao e Reviso). O recur-
so poder ser interposto no prazo de 10 dias, contados da data em que

                                                                                 207
      SINOPSES JURDICAS



      o autor tiver cincia do indeferimento e os demais interessados pode-
      ro apresentar contrarrazes. Sendo mantido o indeferimento, caber
      ao rgo colegiado rever o indeferimento, podendo mant-lo ou or-
      denar a instaurao do inqurito (ser a hiptese de instaurao por
      provocao mediante determinao ou designao a que aludimos
      anteriormente).
            Tambm  possvel, antes da instaurao do inqurito civil, que
      o membro do Ministrio Pblico ordene a instaurao de procedi-
      mento preparatrio (coleta mnima de dados que possam vir a justifi-
      car a instaurao do inqurito). O procedimento preparatrio deve
      ser concludo no prazo de 90 dias, admitida uma nica prorrogao,
      podendo permitir o ajuizamento da ao civil pblica, ser transforma-
      do ou convertido em inqurito civil ou ser arquivado. Em sendo ar-
      quivado, necessariamente dever ser encaminhado ao Conselho Su-
      perior ou Cmara de Coordenao para o necessrio reexame.
            Instruo: na fase de instruo o Ministrio Pblico exerce seus
      poderes investigatrios (CF, art. 129,VI). Poder ordenar a expedio
      de notificaes e requisies, a conduo coercitiva de pessoas, a ex-
      pedio de precatrias, realizar inspees ou promover medidas judi-
      ciais necessrias  coleta de subsdios para a eventual ao civil pblica
      a seu cargo.
            Da notificao no atendida pode resultar a conduo coercitiva
      da pessoa notificada (Lei n. 8.625/93, art. 26, I) e da requisio no
      atendida e indispensvel para o ajuizamento da ao pode resultar o
      crime de que trata o art. 10 da Lei n. 7.347/85 (previsto tambm no
      ECA e no Estatuto do Idoso). Para fazer valer suas requisies e noti-
      ficaes o Ministrio Pblico pode requisitar o concurso da Polcia
      Civil ou Militar.
            No curso da instruo poder o membro do Ministrio Pblico
      ordenar, quando indispensvel, a decretao do sigilo. O sigilo alcana
      o contedo de documentos, de informaes e no a existncia do
      procedimento. Ele pode ser fundado em sigilo legal ou na prejudicia-
      lidade da publicidade para as investigaes. Algumas autoridades so-
      mente recebem notificaes e requisies quando encaminhadas pela
      Chefia do Ministrio Pblico (PGJ ou PGR), tais como: Presidente
      da Repblica, Vice-Presidente, Governadores de Estado, Senadores,

208
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



Deputados Federais, Estaduais e Distritais, Ministros de Estado, Minis-
tros dos Tribunais Superiores, membros do CNJ e do CNMP, Minis-
tros do TCU, Conselheiros do TCE e do TCM, Desembargadores,
Secretrios de Estado e chefes de misses diplomticas de carter per-
manente. A regra no  aplicvel, portanto, aos Prefeitos, Vereadores,
Secretrios Municipais, Juzes em Primeira Instncia e outras autori-
dades administrativas.
       O prazo para concluso do inqurito civil  de um ano, prorro-
gvel quantas vezes forem necessrias. Nada impede, porm, que a
regulamentao do inqurito civil, feita sempre no mbito de cada
Ministrio Pblico, por ato aprovado pelo rgo Especial do Colgio
de Procuradores, estabelea prazos inferiores.
       Concluso: vencidas todas as diligncias necessrias para a elu-
cidao do fato, o Ministrio Pblico concluir o inqurito civil,
podendo:
a) ordenar o seu arquivamento e a consequente remessa ao Conselho
    Superior ou Cmara de Coordenao e Reviso. O prazo para a
    remessa  de 3 dias, sob pena de falta grave;
b) promover a ao civil pblica perante o Juzo competente.
       O arquivamento pode decorrer, por exemplo, da ausncia de
prova; da ausncia de legitimidade para o Ministrio Pblico ou da
tomada de compromisso de ajustamento de conduta (ver na sequn-
cia). Pode ser ordenado sem prejuzo da expedio de recomendaes.
       O Ministrio Pblico est tambm legitimado para dirigir reco-
mendaes ao Poder Pblico (entidades e rgos), buscando zelar
pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
aos direitos assegurados na Constituio. Possibilitam-no a Lei n.
8.625/93 e a Lei Complementar n. 75/93. A expedio de recomen-
dao no  discricionria, devendo ser antecedida de formal investi-
gao dos fatos em sede de inqurito civil ou da realizao de audi-
ncias pblicas.
       Pode o promotor de justia ou o procurador-geral de justia
expedir a recomendao til, requisitando sua divulgao e fixando
prazo para a resposta (art. 27, pargrafo nico, IV, da Lei n. 8.625/93,
e art. 6, XX, da LC n. 75/93).
       A Administrao Pblica , pois, compelida a:

                                                                             209
      SINOPSES JURDICAS



      a) conceder publicidade s recomendaes;
      b) responder ao Ministrio Pblico;
      c) encetar as providncias reclamadas ou outras que se mostrem aptas
          a no justificar nova interveno ministerial.
             No mais, no possui a recomendao carter vinculante. O in-
      qurito civil  presidido pelo membro do Ministrio Pblico (rgo
      de execuo que rene atribuies) e por ele pode ser arquivado (no
      requer o arquivamento, mas ordena), sujeitando-se a deciso, no en-
      tanto,  deliberao obrigatria efetuada pelo Conselho Superior do
      Ministrio Pblico. O Conselho deve rever a promoo de arquiva-
      mento, homologando-a ou no. Se o Conselho deixar de homolog-
      -la, impondo o ajuizamento da ao, aquele que ordenou o arquiva-
      mento no ir promov-la, sendo outro membro designado para tan-
      to. Assim, preserva-se a convico do membro do Ministrio Pblico
      que entendeu correto o arquivamento.
             Cabe ao Conselho Superior (ou Cmara de Reviso ou Coor-
      denao) o reexame necessrio da promoo de arquivamento, po-
      dendo:
      a) homologar a promoo de arquivamento;
      b) converter o julgamento em diligncia;
      c) ordenar que outro membro do Ministrio Pblico promova a ao
          cabvel.
             O controle incidente sobre o inqurito civil  realizado de of-
      cio, pelo prprio Ministrio Pblico, conquanto possa o Judicirio
      fiscalizar a sua legalidade quando provocado (por Mandado de Segu-
      rana ou Habeas Corpus, por exemplo).

      12      COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO
            Ressalvada a impossibilidade de transao, acordo ou conciliao
      nas aes por improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92, art. 17, 
      1), tem-se por possvel a tomada de compromisso de ajustamento de
      conduta nas demais hipteses de leso a interesses difusos, coletivos e
      individuais homogneos, ainda que a entidade estatal figure no polo
      passivo. No se trata de transao propriamente dita, mas de ajusta-
      mento da conduta do autor da leso s exigncias legais. No raro, o

210
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO



compromisso visa a garantir eficincia a servios pblicos, protegendo
direitos dos usurios e cidados.
      O compromisso pode ser tomado na fase investigatria (no m-
bito do inqurito civil de alada exclusiva do Ministrio Pblico),
como tambm no curso da ao civil pblica. Ter a eficcia de ttulo
executivo, dispensando testemunhas instrumentrias. Em sendo des-
cumprida a obrigao assumida, aquele que o formalizou (legitimado
ativo para a ao) poder ajuizar a ao de execuo. O compromisso,
dita o art. 5 da Lei n. 7.347/85, somente pode ser tomado por "r-
gos pblicos legitimados para a ao". A imperfeio terminolgica
 evidente, porque esto legitimadas para a ao, alm dos rgos p-
blicos (CDC, art. 82, III) e do Ministrio Pblico, pessoas jurdicas de
direito pblico e de direito privado. A norma equivocada deve ser
interpretada como excludente da legitimidade para o compromisso
por pessoas jurdicas de direito privado (o legislador, ao se referir a
"rgos pblicos", teria afirmado a legitimidade de pessoas jurdicas
de direito pblico). Conjugando o rol de legitimados para a ao civil
pblica e a redao do art. 5 da Lei n. 7.347/85, tem-se:
      Podem tomar o compromisso de ajustamento:
a) o Ministrio Pblico (o nico a poder tambm instaurar e presidir
    o inqurito civil);
b) a Unio, os Estados-Membros, o Distrito Federal, os Municpios;
c) as autarquias, e tambm as agncias executivas e as agncias regu-
    ladoras;
d) as fundaes de direito pblico;
e) os rgos pblicos, desde que legitimados para a ao.
      No podem tomar o compromisso de ajustamento:
a) as associaes civis;
b) os sindicatos;
c) as fundaes de direito privado;
d) as empresas pblicas;
e) as sociedades de economia mista.
       defensvel o entendimento que permite s empresas pblicas
e sociedades de economia mista a tomada do compromisso de ajusta-
mento de conduta, desde que tenham sido constitudas para a presta-

                                                                             211
      SINOPSES JURDICAS



      o de servios pblicos, no cabendo a defesa da legitimidade para as
      que exploram atividade econmica (dada a similitude com o regime
      jurdico privado). "Em suma, parece-nos que, quando se tratar de r-
      gos pelos quais o Estado administra o interesse pblico, ainda que
      integrem a chamada administrao indireta (como autarquias, fundaes
      pblicas ou empresas pblicas), nada obsta a que tomem compromis-
      sos de ajustamento quando ajam na qualidade de entes estatais. Con-
      tudo, para aqueles rgos dos quais o Estado participe, quando con-
      corram na atividade econmica em condies empresariais, no se
      lhes pode conceder a prerrogativa de tomar compromissos de ajusta-
      mento de conduta, sob pena de estimular desigualdades afrontosas 
      ordem jurdica, como  o caso das sociedades de economia mista ou
      das empresas pblicas, quando ajam em condies de empresas de
      mercado" (Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em juzo,
      cit., p. 358).

      QUADRO SINTICO  AO CIVIL PBLICA E INQURITO CIVIL

       Bens tutela-
       dos: transin-       Interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos.
       dividuais

                                             -- acesso  jurisdio coletiva (CF, art.
                                             5o, XXXV);
                                             -- no taxatividade;
       Tutela juris-                         -- mxima prioridade;
       dicional cole-      Princpios        -- no exclusividade da legitimidade
       tiva                                  ativa;
                                             -- mximo benefcio da tutela coletiva;
                                             -- fungibilidade;
                                             -- disponibilidade motivada.

                           a) Ministrio Pblico;
                           b) Defensoria Pblica;
       Legitimida-         c) entidades estatais (Unio, Estados-Membros, Distrito Fe-
       de ativa            deral e Municpios);
                           d) rgos pblicos, desde que haja vinculao entre fins e
                           objeto defendido na ao;


212
                                                      DIREITO ADMINISTRATIVO



                e) associaes constitudas h pelo menos um ano e que
                incluam em suas finalidades a proteo do interesse defen-
Legitimida-
                dido;
de ativa
                f) sindicatos e comunidades indgenas (CF, arts. 8o, III, e
                232, respectivamente).

                 de atribuio exclusiva do Ministrio Pblico, sendo meio
Inqurito       preparatrio para a ao civil pblica, a tomada de com-
civil           promisso de ajustamento de conduta ou a expedio de
                recomendaes que se mostrem necessrias.

                Trata-se de ajustamento da conduta do autor da leso s
                exigncias legais.
                Pode ser tomado na fase investigatria, como tambm no
                curso da ao civil pblica.
Compromis-      Podem tomar o compromisso de ajustamento: Ministrio
so de ajusta-   Pblico, Unio, Estados-Membros, Distrito Federal, Munic-
mento           pios, autarquias, agncias executivas, agncias reguladoras,
                fundaes de direito pblico, rgos pblicos.
                No podem tomar o compromisso de ajustamento: associa-
                es civis, sindicatos, fundaes de direito privado, empre-
                sas pblicas, sociedades de economia mista.

                Administrativo. O arquivamento do inqurito civil est su-
Controle        jeito a reexame necessrio pelo Conselho Superior do Mi-
                nistrio Pblico.




                                                                               213
                           CAPTULO IX
                  IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

       1      INTRODUO
             A Constituio Federal ordena os princpios bsicos da Admi-
      nistrao (art. 37) e expressamente determina a imposio de sanes
      para os atos de improbidade administrativa ( 4). Da violao do
      princpio da moralidade administrativa decorre a prtica de ato de
      improbidade administrativa e pode tambm decorrer a responsabiliza-
      o administrativa (funcional, disciplinar) e penal.
             A Lei n. 8.429/92, erroneamente conhecida por "Lei do Cola-
      rinho Branco" ou "Lei do Enriquecimento Ilcito", substituiu os di-
      plomas legais vigentes at ento (Leis n. 3.164/57 e n. 3.502/58, res-
      pectivamente Lei Pitombo-Godi Ilha e Lei Bilac Pinto) (ver art. 25).
             Por improbidade administrativa entende-se o ato que afronta os
      princpios norteadores da atuao administrativa;  designativo da
      chamada corrupo administrativa ou, tecnicamente, fato jurdico decor-
      rente de conduta humana, positiva ou negativa, de efeitos jurdicos involunt-
      rios.  ilcito poltico-administrativo, que induz  aplicao de sanes
      de natureza extrapenal em processo judicial.
             As normas revogadas pela Lei n. 8.429/92, de aplicao quase
      desconhecida no Pas, aplicavam-se to somente s hipteses de im-
      probidade decorrente de enriquecimento ilcito do agente, permitin-
      do-se, porm, que o controle fosse estabelecido pelo Judicirio. A Lei
      Pitombo-Godi Ilha e a Lei Bilac Pinto conferiram legitimidade ati-
      va para o Ministrio Pblico, para a pessoa jurdica lesada (Fazenda
      Pblica) e, tambm, para qualquer cidado. A lei atual representa, pois,
      grande avano, na esteira do estabelecido pela Constituio, j que
      busca estabelecer reprimenda a outras modalidades de improbidade
      administrativa.

214
                                                    DIREITO ADMINISTRATIVO




 2     SUJEITOS DA IMPROBIDADE
       sujeito passivo da improbidade a pessoa fsica ou jurdica lesa-
da pelo ato (Lei n. 8.429/92, art. 1):
a) Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e Autarquias -- pes-
    soas jurdicas de direito pblico;
b) empresas pblicas, sociedades de economia mista, empresas incor-
    poradas ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao
    ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra com mais de
    50% do patrimnio ou da receita anual;
c) entidades que recebam subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou
    creditcio, de rgos ou empresas pblicas.
       sujeito ativo da improbidade o agente pblico autor do ato e/
ou o particular beneficiado pelo ato.
      A lei oferta conceito amplo de agente pblico (art. 2) e admite
a prtica do ato de improbidade por aquele que no seja agente p-
blico (particular ou terceiro beneficiado pelo ato). Da por que sus-
tentamos em nosso Improbidade administrativa: aspectos jurdicos da
defesa do patrimnio pblico (5. ed., So Paulo: Atlas), na companhia
de Marino Pazzaglini Filho e Waldo Fazzio Jnior, a existncia de:
      -- atos de improbidade administrativa prprios;
      -- atos de improbidade administrativa por equiparao ou im-
prprios.
      O ato de improbidade prprio  cometido por agente pblico:
a) qualquer pessoa capaz;
b) com vnculo permanente ou temporrio;
c) a ttulo remunerado ou no;
d) nomeada, designada, comissionada, eleita ou contratada;
e) ou por qualquer forma investida ou vinculada;
f) em exerccio nas pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito
    privado mencionadas anteriormente.
      O segundo -- por equiparao ou imprprio --  cometido por
aquele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra
para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qual-
quer forma direta ou indireta.

                                                                             215
      SINOPSES JURDICAS



            Para a punio do particular exige-se:
      a) a induo do agente pblico  sua prtica; ou
      b) o concurso para a sua ocorrncia; ou
      c) o desfrute dele, ainda que por forma indireta.
            A imposio das sanes, porm, no depende da deciso do
      Tribunal de Contas -- se favorvel ou desfavorvel -- ou da efetiva
      leso ao Errio.
            A Constituio Federal e a Lei n. 8.429/92 no excluem qual-
      quer agente pblico da sujeio ativa. H, no entanto, entendimento
      em sentido oposto, excluindo os chamados agentes polticos. H po-
      sicionamento que restringe a aplicao da lei apenas aos agentes ad-
      ministrativos, entendendo que determinados agentes polticos apenas
      respondem por crimes de responsabilidade, ainda que tenham pratica-
      do atos de improbidade administrativa. O entendimento ignora que a
      regra constitucional no exclui nenhum agente pblico, est inserida
      em captulo que orienta o exerccio de qualquer funo pblica e que
      o cometimento de atos de improbidade no elimina a possibilidade
      do concurso com crimes de responsabilidade. Se prevalecer o enten-
      dimento restritivo, os agentes polticos tero em seu benefcio autn-
      tico espao de irresponsabilidade poltica. A doutrina majoritaria-
      mente defende posicionamento contrrio, que no exclui os agentes
      polticos das sanes da Lei n. 8.429/92. Admitimos, como exposto
      adiante (item 5), excees  aplicao das sanes para determinados
      agentes, o que no significa a impossibilidade de imposio de outras
      sanes a todos os agentes, inclusive os agentes polticos.

       3      MODALIDADES
           Trs so as modalidades de atos previstos pela Lei n. 8.429/92:
      a) atos que importam enriquecimento ilcito (art. 9);
      b) atos que importam dano ao Errio (art. 10);
      c) atos que importam violao de princpios (art. 11).
           A lei no apresenta rol taxativo de condutas que importam o
      cometimento de atos de improbidade, fazendo-o exemplificati-
      vamente. Na companhia de Marino Pazzaglini Filho e Waldo Fazzio
      Jnior, efetuamos as anotaes e comentrios a cada uma das hipte-

216
                                                        DIREITO ADMINISTRATIVO



ses na lei prevista (ver nosso Improbidade administrativa, cit.). Os limites
do presente estudo impedem a transcrio. De qualquer sorte, calha
lembrar que as hipteses previstas no art. 11 (atos que decorrem da
violao de princpios) acompanham qualquer outro ato de improbi-
dade. Assim, se determinado agente enriquece ilicitamente, porque se
utiliza, por exemplo, de mquinas e equipamentos em proveito pr-
prio -- art. 9, IV --, ter, incidentalmente, violado o princpio da
moralidade e perpetrado tambm a improbidade prevista no art. 11 da
mesma lei.
       Objetivamente, pune a norma legal qualquer ao ou omisso que
permitir ao agente pblico o enriquecimento ilcito em razo do exerccio da
funo pblica. Por enriquecimento ilcito, pode-se compreender o
auferimento de vantagem patrimonial indevida, ou seja, a obteno vedada
de vantagem com importncia material. A vantagem h de repercutir
positivamente no patrimnio do agente, representando um acrscimo.
Eis a regra legal: Lei n. 8.429/92, art. 9: "Constitui ato de improbidade
administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de van-
tagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta Lei, e nota-
damente: ...". Como dito, o rol  meramente explificativo e as hipteses
sempre sugerem a presena de dolo no nimo do agente (seria mesmo
impensvel o enriquecimento culposo).
       Outra modalidade  a que pune a causao de dano ou leso ao
Errio e que pode ser decorrente de conduta dolosa ou culposa. Ad-
mite-se a punio por culpa do agente (como conceder benefcios ou
vantagens indevidas a terceiros, agir negligentemente na arrecadao
de tributos etc.). Eis a regra do art. 10 da Lei n. 8.429/92: "Art. 10.
Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qual-
quer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta Lei, e notadamente: ...".
       Por fim, admite-se a punio por violao de princpios e deve-
res, exigindo-se, evidentemente, que o antecedente necessrio seja a
violao do dever de probidade (no se trata de controle de legalidade,
mas de controle de moralidade). A lei no pune a prtica de ato me-
ramente ilegal, mas da atuao desonesta e que representa violao de
princpios e deveres. Eis o disposto no art. 11 da mesma Lei: "Art. 11.

                                                                                 217
      SINOPSES JURDICAS



      Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
      administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de hones-
      tidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:...".

       4      SANES
            A prtica de atos de improbidade administrativa sujeita o agente
      a sanes de natureza extrapenal, civil ou poltico-administrativa. O
      juiz deve aplicar as sanes previstas no art. 37,  4, da CF e no art.
      12 da Lei n. 8.429/92, levando em conta a gravidade do fato. As san-
      es tanto podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente. Na dosi-
      metria, o juiz deve considerar tambm a extenso do dano e o provei-
      to patrimonial do agente, quando existentes.
            Sanes previstas na Constituio Federal (art. 37,  4):
      a) suspenso dos direitos polticos;
      b) perda da funo pblica;
      c) indisponibilidade dos bens;
      d) obrigao de reparar o dano.
            O legislador ordinrio ampliou o rol, e a gravidade indica a san-
      o a ser aplicada, estabelecendo a Lei n. 8.429/92, em seu art. 12, a
      graduao das penas, conforme o ato perpetrado:
            Ato que importa enriquecimento ilcito -- sanes e dosimetria:
      a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio;
      b) ressarcimento integral do dano, quando houver;
      c) perda da funo pblica;
      d) suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos;
      e) multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial;
      f) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
          ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
          que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majorit-
          rio, pelo prazo de dez anos.
            Ato que importa dano ao Errio -- sanes:
      a) ressarcimento integral do dano;
      b) perda da funo pblica;
      c) suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos;

218
                                                        DIREITO ADMINISTRATIVO



d) multa civil de at duas vezes o valor do dano;
e) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
    ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
    que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majorit-
    rio, pelo prazo de cinco anos;
f) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se
    concorrer essa circunstncia.
      Ato que importa violao dos princpios -- sanes:
a) perda da funo pblica;
b) suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos;
c) multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida
    pelo agente;
d) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
    ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
    que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majorit-
    rio, pelo prazo de trs anos;
e) ressarcimento integral do dano, se houver.
      Duas observaes so significativas:
a) o ressarcimento ao patrimnio pblico  imprescritvel (CF, art.
    37,  5);
b) as sanes da perda de funo pblica e a suspenso dos direitos
    polticos somente se efetivam com o trnsito em julgado da sen-
    tena condenatria (Lei n. 8.429/92, art. 20).
      A LC n. 64/90, que rege as situaes de inelegibilidade, passou a
considerar inelegveis aqueles que tenham sido condenados por ato
doloso de improbidade administrativa (LC n. 135/2010). A chamada
"Lei Ficha Limpa", de iniciativa popular, intentou introduzir impor-
tante mecanismo de eficcia para a defesa da probidade, ampliando o
rol de inelegibilidades e, dentre elas, as resultantes de condenaes por
improbidade administrativa.

 5      EXCEES
     Alguns agentes polticos no esto sujeitos a todas as sanes
previstas na Lei n. 8.429/92: o Presidente da Repblica no se sujeita s
penas de "perda da funo" e "suspenso dos direitos polticos" (CF, arts. 85

                                                                                 219
      SINOPSES JURDICAS



      e 86), sujeitando-se, porm, s demais sanes. Os senadores e deputados
      federais e estaduais no esto sujeitos  pena de "perda da funo pblica",
      mas se sujeitam a todas as demais (inclusive a suspenso dos direitos polticos).
      A perda da funo pblica de parlamentares  consequncia natural da
      suspenso de seus direitos polticos. Assim, estabelece a Constituio
      Federal ser vedada a cassao dos direitos polticos, cuja perda ou sus-
      penso dar-se-, dentre outros, nos casos de improbidade administra-
      tiva (art. 15,V).
            Os demais agentes polticos (vice-presidente, governador e vice,
      prefeito e vice) esto sujeitos a todas as sanes.
            A posio que sugerimos, no entanto, no  pacfica, e h dou-
      trinadores que defendem a aplicao de todas as sanes mesmo para
      os agentes que gozam de sistema prprio para a decretao da perda
      do cargo (ver, a propsito, Wallace Paiva Martins Jnior, Probidade ad-
      ministrativa, 2. ed., So Paulo: Saraiva, 2002), assim como os que que-
      rem evitar a aplicao da lei de improbidade (como visto antes). Em
      sntese, tem-se:
      a) aplicao restrita de algumas sanes aos agentes polticos;
      b) aplicao de todas as sanes, independentemente do vnculo fun-
          cional;
      c) no aplicao da Lei de Improbidade aos agentes polticos.
            Aguarda-se o pronunciamento do STF sobre a incidncia da Lei
      n. 8.429/92 para os chamados agentes polticos, sendo j conhecida
      posio favorvel  tese que, injustificadamente, exculpa detentores de
      mandato eleito e seus auxiliares diretos (como os Ministros de Estado)
      da aplicao da Lei de Improbidade Administrativa. A tese, em breves
      linhas,  a de que alguns detm modo prprio de responsabilizao,
      ainda que autores de atos de improbidade (por exemplo, crime de
      responsabilidade), e, por isso, no estariam sujeitos s sanes aplic-
      veis na ao de improbidade. Como sugerimos a adoo de critrios
      diferenciados para a aplicao das sanes (levando em conta a natu-
      reza do vnculo) e porque a CF no excepciona os que esto sujeitos
       regra do art. 37,  4, sustentamos posio divergente e que mantm
      a possibilidade de responsabilizao dos agentes polticos tambm em
      sede de ao civil por improbidade administrativa. No entanto, da boa
      doutrina de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves (Improbidade

220
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



administrativa, Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 370) extrai-se concluso
diversa. Para os autores, os "crimes de responsabilidade no podem ser
confundidos com os atos de improbidade disciplinados pela Lei n.
8.429/92. Ainda que idntico seja o fato, distintas sero as consequn-
cias que dele adviro, o que  prprio do sistema da independncia
entre as instncias adotado no direito positivo ptrio. Em razo disso,
torna-se possvel que o Presidente da Repblica seja responsabilizado
pela prtica do crime de responsabilidade (para alguns, crime comum,
para outros, infrao poltica ou poltico-administrativa) e, simultane-
amente, pelo ato de improbidade tipificado e sancionado pela Lei n.
8.429/92". Conquanto seja essa a concluso, como pensamos, melhor
se compatibiliza a responsabilizao com a excluso, na ao de im-
probidade, das sanes de perda da funo (equivalente  cassao do
mandato) e da suspenso dos direitos polticos, mas desde que o siste-
ma constitucional estabelea forma prpria de aplicao daquelas me-
didas (como ocorre em relao ao Presidente da Repblica, aos Sena-
dores e Deputados).

 6     FORO COMPETENTE -- REGRAS PROCESSUAIS
      A aplicao das sanes, como dito anteriormente, independe da
aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou
pelo Tribunal de Contas (art. 21, II, da Lei n. 8.429/92). As aes de
improbidade devem ser processadas no local do dano (sede da pessoa
jurdica lesada). No devem incidir regras especiais de definio do
foro competente para processar a ao e aplicar as sanes cabveis.
      A Lei n. 10.628, de 24 de dezembro de 2002, que alterou o art.
84 do Cdigo de Processo Penal, acrescentando-lhe dois pargrafos,
impondo o foro por prerrogativa de funo nas aes de improbidade,
foi declarada inconstitucional pelo STF (ADIn 2.797).
      A norma legal violou, em especial, os arts. 102, I, 105, I, 108, I,
125,  1, e 37,  4, da Constituio Federal, como tambm a inde-
pendncia e a harmonia dos poderes do Estado (CF, art. 2).
      O Ministrio Pblico pode instaurar inqurito civil preparat-
rio da ao civil pblica ou da medida cautelar. No sendo o autor da
ao, nela intervir obrigatoriamente, sob pena de nulidade (art. 17, 

                                                                              221
      SINOPSES JURDICAS



      4, da Lei n. 8.429/92). A condenao  revertida para o patrimnio
      da pessoa jurdica lesada (art. 18 da Lei n. 8.429/92).  vedada qual-
      quer forma de transao, acordo ou conciliao nas aes (art. 17,  1,
      da Lei n. 8.429/92) e mesmo no curso dos procedimentos investiga-
      trios. A Lei n. 8.429/92 possibilita, ainda, o ajuizamento de ao
      cautelar de sequestro (art. 16) e a indisponibilidade dos bens (art. 7 da
      Lei n. 8.429/92). H, ainda, a possibilidade de "sequestro" instrumen-
      tal, o que enseja a quebra do sigilo de que se revestem as informaes
      bancrias, bem como a imposio do bloqueio das movimentaes
      bancrias e financeiras, no Brasil e no exterior.
             A lei utiliza o "sequestro" inadequadamente, quando parece se
      referir tambm ao "arresto". O sequestro pressupe o litgio sobre
      bem determinado; o arresto pode incidir sobre a totalidade do patri-
      mnio. Assim, apenas para a hiptese de enriquecimento ilcito e per-
      da de bens em favor da entidade lesada poder-se-ia cogitar do seques-
      tro, reservando-se para as demais hipteses o arresto. No h prejuzo
      algum com a impropriedade tcnica porque, como j se disse, a lei
      possibilita tambm a "indisponibilidade" de bens, como sano gen-
      rica aplicvel a qualquer modalidade de ato de improbidade (art. 7 e
      pargrafo nico da Lei n. 8.429/92).Veja-se, ainda, ser da tradio le-
      gislativa a utilizao equivocada de um instituto por outro.
             Em sendo promovida a ao pelo Ministrio Pblico, a pessoa
      jurdica lesada dever ser citada nos moldes previstos na Lei n.
      4.717/65 (v. Captulo VII, item 16 -- "Ao Popular").
             Admite-se o afastamento cautelar do agente pblico, seja no
      curso do processo administrativo investigatrio, seja no curso da ao
      judicial, desde que:
      a) no haja prejuzo da remunerao; e
      b) seja indispensvel  instruo.
             As sanes de perda da funo pblica e de suspenso dos direi-
      tos polticos somente so executveis aps o trnsito em julgado da
      sentena condenatria.

       7      PRESCRIO
            O dano ao Errio  imprescritvel, mas o ato de improbidade
      est sujeito a prescrio, que opera em:

222
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO



a) at cinco anos aps o trmino do mandato, cargo em comisso ou
   funo de confiana;
b) dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas
   disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos
   casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego (art. 23 da Lei n.
   8.429/92).

 8     DECLARAO DE BENS
      A posse e o exerccio de agente pblico esto sempre condicio-
nados  apresentao de declarao de bens e valores que compem o
seu patrimnio privado (art. 13 da Lei n. 8.429/92). A declarao deve
incluir todos os bens, mveis e imveis, semoventes, dinheiro, ttulos,
aes, localizados no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger
os bens e valores de outras pessoas (cnjuge, companheiro, filhos etc.).
A atualizao da declarao  obrigatria e anual, podendo ser suprida
pela declarao apresentada  Receita Federal, desde que atualizada.
      Ao agente faltoso, que no apresentou a declarao ou que pres-
t-la sem contedo verdadeiro,  aplicvel a pena de demisso "a bem
do servio pblico" (art. 13,  3, da Lei n. 8.429/92).


 9     IMPROBIDADE E AO CIVIL PBLICA --
       NORMAS GERAIS
      A Lei n. 7.347/85, que trata da ao civil pblica em defesa de
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos,  aplicvel nas
aes por improbidade administrativa. H, porm, a impossibilidade
de aplicao de todas as suas normas.
      Essa lei tem natureza predominantemente processual (somente
duas normas de direito material: a que estabelece o tipo penal previs-
to no art. 10 e a reverso ao Fundo de reparao -- art. 12), o que
pode sugerir sua inteira aplicao. Mas, apesar de se completarem, al-
guns dispositivos so dspares e inaplicveis, prevalecendo as normas
processuais da Lei n. 8.429/92. Assim:
a) o rol de legitimados do art. 5 da Lei n. 7.347/85  inaplicvel;
   achando-se legitimados para a ao apenas o Ministrio Pblico e
   a pessoa jurdica lesada;

                                                                              223
      SINOPSES JURDICAS



      b) a condenao no se reverte para o Fundo de que trata a Lei n.
         7.347/85, mas para o patrimnio da pessoa jurdica lesada;
      c) a Lei n. 7.347/85 contempla a possibilidade de transao ou de ser
         tomado o compromisso de ajustamento de conduta pelos "rgos
         pblicos" (leiam-se pessoas jurdicas de direito pblico e rgos
         pblicos, alm do Ministrio Pblico), estando qualquer tipo de
         acordo vedado pela Lei n. 8.429/92;
      d) a Lei n. 8.429/92 estabelece um rito prprio para a ao de impro-
         bidade administrativa: o juiz, antes de receber a inicial, dever orde-
         nar a notificao do ru, para o oferecimento de manifestao, no
         prazo de quinze dias (a resposta escrita pode ser instruda com do-
         cumentos); depois de decorrido o prazo, com ou sem a resposta, o
         juiz ter o prazo de trinta dias para decidir se recebe ou no a pe-
         tio inicial (da deciso caber agravo de instrumento); recebida a
         inicial, o ru ser citado para apresentar contestao; em qualquer
         fase, "reconhecida a inadequao da ao", o juiz poder extinguir
         o processo sem julgamento do mrito (art. 17,  7, 8, 9, 10 e 11).

      QUADRO SINTICO  IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

                           Corrupo administrativa.  ilcito administrativo, que induz
       Conceito            aplicao de sanes de natureza extrapenal em processo
                           judicial.

                           Sujeito ativo: o agente pblico autor do ato e/ou o particu-
       Sujeitos da         lar beneficiado pelo ato.
       improbidade         Sujeito passivo: pessoa fsica ou jurdica lesada pelo ato
                           (Lei n. 8.429/92, art. 1o).

                           No dependem de deciso do Tribunal de Contas -- se
       Sanes
                           favorvel ou desfavorvel -- ou da efetiva leso ao Errio.

                                              a) perda dos bens ou valores acrescidos
                           Ato que impor-     ilicitamente ao patrimnio;
                           ta enriqueci-      b) ressarcimento integral do dano,
       Modalidades
                           mento ilcito --   quando houver;
       e sanes
                           art. 12 da Lei     c) perda da funo pblica;
                           n. 8.429/92        d) suspenso dos direitos polticos de
                                              oito a dez anos;


224
                                                     DIREITO ADMINISTRATIVO




                               e) multa civil de at trs vezes o valor do
                               acrscimo patrimonial;
              Ato que impor-
                               f) proibio de contratar com o Poder
              ta enriqueci-
                               Pblico ou receber benefcios fiscais ou
              mento ilcito --
                               creditcios, direta ou indiretamente, ain-
              art. 12 da Lei
                               da que por intermdio de pessoa jurdi-
              n. 8.429/92
                               ca da qual seja scio majoritrio, pelo
                               prazo de dez anos.

                              a) ressarcimento integral do dano;
                              b) perda da funo pblica;
                              c) suspenso dos direitos polticos de
                              cinco a oito anos;
                              d) multa civil de at duas vezes o valor
                              do dano;
              Ato que impor- e) proibio de contratar com o Poder
              ta dano ao Er- Pblico ou receber benefcios ou incen-
              rio -- sanes  tivos fiscais ou creditcios, direta ou indi-
Modalidades                   retamente, ainda que por intermdio de
e sanes                     pessoa jurdica da qual seja scio majo-
                              ritrio, pelo prazo de cinco anos;
                              f) perda dos bens e valores acrescidos
                              ilicitamente ao patrimnio, se concorrer
                              essa circunstncia.

                                 a) perda da funo pblica;
                                 b) suspenso dos direitos polticos de
                                 trs a cinco anos;
                                 c) multa civil de at cem vezes o valor da
                                 remunerao percebida pelo agente;
              Ato que impor-     d) proibio de contratar com o Poder
              ta violao de     Pblico ou receber benefcios ou incen-
              princpios         tivos fiscais ou creditcios, direta ou indi-
                                 retamente, ainda que por intermdio de
                                 pessoa jurdica da qual seja scio majo-
                                 ritrio, pelo prazo de trs anos;
                                 e) ressarcimento integral do dano, se
                                 houver.


                                                                                 225
      SINOPSES JURDICAS



                                         -- o ressarcimento ao patrimnio pbli-
                                         co  imprescritvel;
                                         -- as sanes da perda de funo p-
       Modalidades
                           Observaes   blica e a suspenso dos direitos polticos
       e sanes
                                         somente se efetivam com o trnsito em
                                         julgado da sentena condenatria (Lei
                                         n. 8.429/92, art. 20).




226
                        TTULOS J LANADOS

Volume 1 -- Direito Civil -- Parte Geral
Volume 2 -- Direito Civil -- Direito de Famlia
Volume 3 -- Direito Civil -- Direito das Coisas
Volume 4 -- Direito Civil -- Direito das Sucesses
Volume 5 -- Direito Civil -- Direito das Obrigaes -- Parte
  Geral
Volume 6, tomo I -- Direito Civil -- Direito das Obrigaes --
  Parte Especial
Volume 6, tomo II -- Direito Civil -- Responsabilidade Civil
Volume 7 -- Direito Penal -- Parte Geral
Volume 8 -- Direito Penal -- Dos crimes contra a pessoa
Volume 9 -- Direito Penal -- Dos crimes contra o patrimnio
Volume 10 -- Direito Penal -- Dos crimes contra a dignidade
  sexual aos crimes contra a administrao
Volume 11 -- Processo Civil -- Teoria geral do processo de co-
  nhecimento
Volume 12 -- Processo Civil -- Processo de execuo e cautelar
Volume 13 -- Processo Civil -- Procedimentos especiais
Volume 14 -- Processo Penal -- Parte Geral
Volume 15, tomo I -- Processo Penal -- Procedimentos, nulida-
  des e recursos
Volume 15, tomo II -- Juizados Especiais Cveis e Criminais
  -- estaduais e federais
Volume 16 -- Direito Tributrio
Volume 17 -- Direito Constitucional -- Teoria geral da Consti-
  tuio e direitos fundamentais
Volume 18 -- Direito Constitucional -- Da organizao do Es-
  tado, dos poderes e histrico das Constituies
Volume 19 -- Direito Administrativo -- Parte I
Volume 20 -- Direito Administrativo -- Parte II
Volume 21 -- Direito Comercial -- Direito de empresa e socie-
  dades empresrias
Volume 22 -- Direito Comercial -- Ttulos de crdito e contratos
  mercantis
Volume 23 -- Direito Falimentar
Volume 24 -- Legislao Penal Especial -- Crimes hediondos
  -- txicos -- terrorismo -- tortura -- arma de fogo -- contra-
  venes penais -- crimes de trnsito
Volume 25 -- Direito Previdencirio
Volume 26 -- Tutela de Interesses Difusos e Coletivos
Volume 27 -- Direito do Trabalho -- Teoria geral a segurana e
  sade
Volume 28 -- Direito do Trabalho -- Durao do trabalho a
  direito de greve
Volume 30 -- Direitos Humanos
